农村脱贫户返贫风险的协同治理机制研究——以甘肃省景泰县为例

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论文字数:25955 论文编号:sb2021042310423835266 日期:2021-05-06 来源:硕博论文网
本文根据对大量相关文献资料的梳理和对甘肃省景泰县脱贫户的调研访谈,深入分析景泰县脱贫户存在的返贫风险,并从返贫客体、返贫载体和主体的层面,将返贫归因为政策因素、自然环境因素和脱贫户自身等因素。最后,提出以政府为主导,构建政府、企业、市场、社会组织和脱贫户个体等多元主体共同作用的返贫风险治理机制,以期为减少脱贫户的生计脆弱性,持续巩固精准脱贫的成果,为全面打赢脱贫攻坚战尽一份绵薄之力。

一、绪论

(一) 研究背景及意义
1、 研究背景
自 1949 年以来,我国政府一直致力于减贫扶贫工作。特别是在十八大之后,以习近平总书记为核心的党中央领导集体高度重视脱贫。“小康不小康,关键看老乡”,“精准扶贫”被推到了前所未有的高度。中国的减贫方案和减贫成就得到了国际社会的普遍认可,联合国秘书长古特雷斯表示,中国的精准扶贫方略和经验为世界上的其他发展中国家提供了很好的经验借鉴,“是实现 2030年可持续发展议程设定的宏伟目标的唯一途径”①。
经过党和政府半个世纪多的不懈努力,尤其是党的十八大以后的脱贫攻坚战,我国农村的贫困人口实现了大幅度的下降,农村贫困户的收入也达到了高速增长。根据国家统计局的测算数据,在现行的扶贫标准下,从 2012 年底开始,我国贫困人口数量保持着每年减少 1000 万人的速度。截止 2019 年年底,我国贫困人口数已降至 551 万人,贫困发生率降低了 9.6%。到今年 2 月底,全国的832 个贫困县中已经有 601 个宣布脱贫摘帽,退出了贫困县的行列。2018 年,贫困地区农村居民人均可支配收入为 10371 元,这个数据占到了全国水平的 71%。
到 2020 年,按照现行标准,中国农村贫困人口将全部脱贫。中华民族几千年吃穿不饱的问题将在历史上得到解决。中国减贫事业取得了人类历史上最大规模、最持久、最有益的成就,为全面建设小康社会奠定了坚实基础。然而在此背景下,伴随着高脱贫率的返贫现象也引起了政府和学术界的高度关注。据统计,从 2000 年到 2015 年,中国农村返贫率基本都超过了 20%,2009 年甚至有 62%的贫困人口重返贫困②。对一些贫困家庭来说,他们摆脱贫困的基础并不牢固。一旦脱离了政策脱贫,他们就有可能返贫。
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(二) 研究综述
1、 国外返贫相关文献及其述评
从现有的国际研究来看,国外学者主要是从贫困动态学的角度对返贫问题进行研究的。但是由于国外的返贫现象不像中国这么突出和频发,而且国际上比较推崇通过采取强有力的措施使贫困人口的自我发展能力得到提升,进而彻底摆脱贫困,因此他们对于返贫相关研究成果不多。现有的相关研究主要集中于以下几点:
罗伯特 沃克①(Robert Walker)在对动态贫困问题研究后认为,很多人都经历过贫困,但大多数都只是暂时的,返贫就像脱贫一样普遍。GUSTAFSSONB②等人(2009)通过对 2000-2002 年中国 22 个省份的面板数据分析后,发现慢性贫困在农户中的比例要高于短暂性贫困,且前者发生的几率往往更高。Coady D 和 Grosh M③(2014)提出了权利贫困理论(权利贫困是指社会中的一些人(通常属于弱势群体)没有享受到足够的政治、经济、社会和文化权利等状态),在此基础上,提出贫困评估的新观点和新思路。他认为要通过“优质的教育和健康的身体”来提高收入,从而不断提升贫困群体的生活水平。
莱宾斯坦(Harvey Leibenstein)认为,为了摆脱长期存在于发展中国家的持续性贫困,我们必须重视资本形成在经济增长中的促进作用,特别是一些非经济因素的作用,如激励动机、改变观念、鼓励冒险和培养创新能力。达乌德·阿德尔④(Daoud Adel)等人则从因灾返贫的角度,探讨了全球 67 个中低收入国家中因治理不善和自然灾祸因素对于儿童贫困的影响程度。另外,Jenkins(2001)和 Lee and Zhee(2001)等对返贫问题也有一定研究,但是都不够深入,对返贫问题发生的可能性、危害等等没有做进一步研究。
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二、景泰县精准脱贫的历史阶段

(一)开始阶段
2011 年,《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020 年)》提出,要“建立健全扶贫对象识别机制,做好建档立卡工作,实行动态管理,确保扶贫对象得到有效扶持。”②到 2013 年 11 月,习近平总书记在湖南湘西进行考察时又指出:“扶贫要实事求是,因地制宜。要精准扶贫,切忌喊口号,也不要定好高骛远的目标。”③自此精准扶贫战略理念开始有了雏形,精准扶贫作为扶贫攻坚时期的重要理论武器,指导着我国新一轮扶贫开发的实践。这一时期精准扶贫的主要特征是对贫困户进行精准识别、建档立卡,对于贫困状态的摸底调查和建档立卡工作要到村到户到人,进而最终纳入贫困人口信息管理系统。
为了摸清楚贫困人口的数量,选准贫困对象,并找出贫困发生的原因,景泰县开展了多项有针对性的精准扶贫调研活动,精准识别出 60 个贫困村,以及贫困户 9710 户 36700 人。在准确研判贫困问题以及致贫原因的基础上,完善这些贫困人口的档案完善,并将所有相关信息录入“建档立卡信息采集系统”,从而为精准帮扶打下了良好的基础①。
第二,景泰县严格实施省上下发的“1+18+1”精准扶贫战略部署。第一、统筹协调项目资金,推进水、电、路、房、渠等基础设施的建设,切实抓好基础设施建设对于扶贫开发的支撑作用。整合各类涉农资金,改善建设,实现通班车的贫困村比例达到 100%,完成了 1800 多户的农村危房改造工程。建成包括寺滩等 12 个农村饮水安全工程,进而为 2 万多人提供了安全饮水保障;第二、鉴于所有的贫困村全部都分布于盐碱区、干旱区和风沙区这“三大片区”,尤其是干旱少水、土地分散的干旱区居住着全县 52%的贫困人口,致贫原因特殊。基于上述这种情况,景泰县根据“政府引导、市场运作、群众主体、企业带动”的思路,开展了四大“旱变水”行动,大力发展高效节水灌溉,从源头上解决了贫困人口靠天吃饭难的问题;第三、按照由政府主导、贫困群众自愿参与、合理规划、有序安置的原则,重点对水源涵养林区、风沙沿线荒漠化地区、盐碱失地区等区域的贫困人口,以及有意愿的群众实施异地扶贫搬迁;第四、建立融资平台,加强金融服务支持。积极搭建“银政企”合作对接平台,完善扶贫信贷制度,使有工作能力、意愿和一定还款能力的贫困家庭在 3 年内享受 5万元无抵押担保的小额信贷贷款;第五、着力解决突出问题,推动文化、教育、卫生等社会事业发展②。另外,景泰县还为贫困户开展了数次农业技术培训。派出农技中心专家,对 400 多名残疾人和养殖大户进行农业实用技术培训,开展“造血式”扶贫。
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(二)攻坚阶段
2015 年 11 月,《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》发布,为今后 5 年的脱贫攻坚工作制定了全面规划和部署。这表明,中国的扶贫开发工作已经进入了啃硬骨头、攻坚拔寨的关键时期,确保到 2020 年初,贫困群众能够稳步摆脱贫困。贫困户要实现“不愁吃、不愁穿,义务教育、基本医疗和住房安全有保障”①,即“两不愁,三保障”。同时,提出“六个精准”和“五个一批”。这表明,我国的扶贫开发工作正式从“大水漫灌”、“撒胡椒面”的粗放式扶贫转向了精准式扶贫②。
这一阶段,景泰县的精准扶贫战略主要包括完善精准扶贫工作机制、实施异地搬迁脱贫、实施特色产业脱贫、开展东西部扶贫协作等一系列全方位的战略,帮助贫困人口实现脱贫。第一,完善精准扶贫工作机制。建立精准扶贫督查监管长效机制,推进全方位、多层次、重点、分阶段监管规范化;第二,组建“三变”改革领导小组,由县委书记和县长担任“双组长”,在甘肃省内率先展开“三变”改革试点。坚持党的领导,把美丽乡村建设和乡村振兴战略结合起来,与此同时坚持发展壮大村集体经济,保证参与改革的农民能够享受到实实在在的红利。寺滩乡则发展出了“旱砂撂荒地变产业基地、群众变产业工人、收入单一变多元增收”模式。据统计,正是得益于“三变”改革,寺滩乡的贫困发生率从 2017 年底的 12.37%降至 2019 年底的 0.7%,“三变”改革成效明显。
表 2-1 2013-2018 年景泰县贫困人口变动情况
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三、景泰县脱贫户返贫风险及成因分析.................................18
(一) 景泰县脱贫户存在的返贫风险..............................18
1、 因病因残返贫风险高...........................18
2、 自然灾害高发..................................19
四、协同治理视角下脱贫户返贫风险治理机制的构建.....................24
(一) 建立防返贫监测和帮扶机制..........................24
1、 进一步健全返贫动态监控机制.............................24
2、建立“因势利导、分级施策”的帮扶机制.......................25

四、协同治理视角下脱贫户返贫风险治理机制的构建

(一) 建立防返贫监测和帮扶机制
1、 进一步健全返贫动态监控机制
景泰县扶贫部门要加强与各行业部门之间的互联互通,抽调各乡镇和行业部门的业务骨干组成小组,负责网络动态监测和数据的采集录入工作。以家庭为单位,监测范围是那些已脱贫但还未稳定的脱贫户,以及收入稍微超过贫困线和建档立卡贫困户收入的边缘户人群。重点关注那些遭遇意外事故、重大灾害等,以及因病因残、因学返贫高发地区的脱贫户的经济生活状况。可以把监测对象的规模控制在景泰县全县建档立卡总人口数的 5%,对于家庭人均收入低于国家标准线的 1.5 倍的脱贫家庭,进行动态监测。进一步细化监测预警程序,按照由农户自主申报、乡村干部实地走访调查、第三方评估和相关部门筛查预警等程序,最终由县扶贫部门进行确认工作,确认完成后即可录入全国扶贫开发系统,对脱贫监测户进行实时的动态监测管理。提前预警研判,精准掌握脱贫监测户的动态,一旦出现返贫和新致贫,要及时纳入建档立卡,继续享受和贫困户一样的扶贫政策,实现动态的精准帮扶。
2、建立“因势利导、分级施策”的帮扶机制
政府应建立返贫等级机制,针对不同等级的监测对象采取不同的帮扶政策。对于一级返贫户和脱贫监测户实施以“帮”为主的措施,对于二级返贫户和脱贫监测户要坚持以“扶”为主的举措,而三级返贫户和脱贫监测户则要做到以“引”为主。通过分级监控、分级管理、分级施策来妥善处理好在脱贫进程中“授渔”与“授鱼”,“造血”与“输血”的关系,以提高脱贫户的自我发展内生动力。
图 3-1 返贫的主要原因

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结语


反贫困是人类永恒的主题,不论是在当前还是今后一个时期,扶贫开发工作仍是我国工作的重中之重,也是我国进入全面建设小康社会历史阶段的重要基础。自 1949 年以来,我国一直致力于减贫工作。从改革开放以来的家庭联产承包责任制,到“八七扶贫攻坚计划”;从两个为期 10 年的《中国农村扶贫开发纲要》,再到 2013 年习总书记提出“精准扶贫”思想,在总结前人经验的基础上,我国的扶贫方针和策略不断聚焦转向精准化,至此已取得了决定性的成果,并赢得了世界人民的赞许和认可。当前,我国返贫开发工作已经进入到冲刺阶段和决胜阶段,脱贫是目标,但是,在摆脱贫困的过程中出现的返贫现象也不容忽视。要打好脱贫攻坚战,必须高瞻远瞩。及时发现并防范脱贫过程中可能出现或已经出现的政策与执行偏差、因病因灾返贫以及脱贫户主观能动性不强、内生动力不足等返贫风险,确保高质量打赢脱贫攻坚战。政府在返贫治理中应当坚持“协同治理”的治理理念,更广泛地动员企业、市场、社会组织等多方力量参与到返贫治理当中来,形成返贫的社会合力。
本文根据对大量相关文献资料的梳理和对甘肃省景泰县脱贫户的调研访谈,深入分析景泰县脱贫户存在的返贫风险,并从返贫客体、返贫载体和主体的层面,将返贫归因为政策因素、自然环境因素和脱贫户自身等因素。最后,提出以政府为主导,构建政府、企业、市场、社会组织和脱贫户个体等多元主体共同作用的返贫风险治理机制,以期为减少脱贫户的生计脆弱性,持续巩固精准脱贫的成果,为全面打赢脱贫攻坚战尽一份绵薄之力。
参考文献(略)


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