水环境治理中的地方政府跨部门协作机制思考范文——以新余市仙女湖治理为例

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论文字数:38889 论文编号:sb2021071121512836316 日期:2021-08-04 来源:硕博论文网
本文对于水环境治理中的跨部门协作,在牵头部门的带领下,其他部门进行协作配合。其起始条件(利益主体的识别、资源的相互依赖)。协助运行过程体现为,各相关部门以水环境治理为中心而形成的联合行动。这种地方政府跨部门协作,不仅是对全面深化改革的推进、经济生态同步协同发展的回应,并通过组织载体(环委会)、协同运行过程(目标一致、资源共享、发展信任、协商合作)、协同运行保障(制度设计、领导推动)产生了积极的效果。

第一章 绪论

1.1 研究背景
自从党的十八大报告首次将生态文明建设纳入到“五位一体”总布局后,党将生态文明建设提升为重大战略,由此成为各级政府的重大战略任务。十九大报告进一步提出将建设生态文明提升为“千年大计”,并将生态文明写入党章和宪法,强调生态文明对于建设中国特色社会主义的重要意义。十九届五中全会提出:“坚持绿水青山就是金山银山的理念,促进经济社会发展绿色转型”。此外,国家治理能力成为一个热门课题,建立跨部门协作机制有助于提升国家治理能力,从而实现国家治理体系和治理能力现代化的最终目标。
从全国来看,地方政府水污染和水域恶化问题已十分突出,地方政府水环境治理复杂性与单一部门治理之间难以适应,具体表现为跨部门协作程度低、协作不力,解决这一问题成为本文的研究重点。首先,水环境治理任务具有复杂性和艰巨性。由于水环境涉及范围较大,使得水污染的处理和修复成为一个巨大工程。而水污染的防治和修复并不仅是某一部门的职责,而应是有一个领导核心、多个利益主体进行协作互动,从而实现公共管理目标的活动。
其次,地方政府水环境治理缺乏科学性。尤其是地方政府,由于政策、制度实施不到位以及环境治理仍然以粗放式、运动式等治理方式。这些治理方式虽然能在短期内实现一定的治理目标,解决当前的治理困境,但这种立竿见影的治理方式却是以牺牲社会整体成本为代价,社会资源得不到合理的配置,其中最重要的是没有注重经济与生态环境的协调。
最后,建立地方政府跨部门协作机制,用一种常态的水环境治理方式来保证区域内水环境得到及时有效的治理,成为解决地方政府水环境治理问题的必然选择。长期以来,我国地方政府一直走“先污染后治理”的发展路线,奉行以经济利益为导向的发展模式,注重经济发展,忽视了环境保护,导致我国地方政府水环境污染事件呈现高发态势。
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1.2 研究意义
1.2.1 理论意义
首先,对水环境治理中的地方政府跨部门协作机制的研究,进一步丰富和发展了协同治理理论。关于水环境污染研究,当前学者更多侧重于以样品采集与测试、数据分析工具的形式来分析,通过这些分析来测定水环境污染的影响因子。本文主要以协同治理理论为核心理论,辅之以资源—依赖理论和利益相关者理论,提出了地方政府在水环境治理中跨部门协作的核心要素,并通过对江西省新余市地方政府跨部门协作整个过程及成效的探讨,在理论与实践的基础上构建了跨部门协作机制,进一步丰富和发展协同治理理论。
其次,构建的跨部门协作机制成为水环境治理的理论支撑。这一协作机制主要从起始条件到协同过程,最后再到协作成果产出,这种分析逻辑有别于当前学者仅注重单一部门内部或某一环节的治理。
最后,对地方政府跨部门协作实践探索具有重要的理论指导意义。跨部门协作源于水环境治理需要多部门共同协作完成的动因,同时又直接促进水环境的高效治理,是理论与实践典型的统一。本文构建了地方政府跨部门协作机制,对水环境治理中我国地方政府跨部门协作的实践及发展有启发作用。
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第二章 概念界定和理论阐述

2.1 概念界定
2.1.1 协作、协同与合作
学者从不同的角度对协作的概念进行解读,主要是从组织间的关系,功能与结构,行动,管理等视角来对协作的概念进行界定。从组织间的关系的视角来看,协作是不同的利益相关者在一个共享的组织结构中,基于共同的标准和规则,对公共事务问题制定共同的解决方案[40]。这一视角更强调各部门之间是存在差异性的,而这一差异性是协作得以实现的前提条件。从功能与结构的视角来看,协作是由松散的,多层网络所构成的利益相关者,在自愿的基础上共同付诸行动,以此来解决公共事务问题[41]。从集体行动的视角来看,协作是一种比合作和协调更高级的一种集体行动[42]。协作的各方通过正式或非正式的形式来共同制定组织规则,以此来协调各部门之间的复杂关系,共同处理公共事务的过程,整个过程贯穿着共享的标准以及关系的互惠。其中最重要的是,各部门之间是彼此独立存在的,并不受制于某一部分,协作意愿更多的是为了实现集体的利益。此外,托马斯等其他学者从管理的角度、利益协调的角度以及社会资本的角度来理解协作以及协作行为,但从其实质内容来看,大体是一致的。
但是梳理文献发现,在描述部门间关系时,“协作”“协同”“合作”往往混用,概念也很难辨析,协作与协同几乎无区别,但合作与协作是有区别的[43]。在框架体系方面,协作以法律为框架,需明确界定义务,其目标更为明确、单一;而合作以道德为框架,是合作主体出于价值认同而产生的自发行为[1]。在运用范围方面,合作治理限定在公共服务领域[44]。而协同治理的运用范围则更广一些。它不仅仅只是限定在公务服务领域,在其他非公共服务领域也能发挥良好的作用,并最终实现共同目标[45]。
综上所述,本文将“合作”与“协作”作为两个不同的概念,如上文所述中协作更需要制度的约束以及文化的建构,达成常态化的协作,对于地方政府部门处理公共事务问题面前更为高效便捷。因此,本文使用协作来探究地方政府水环境治理中的政府部门间的关系。
图 2-1 地方政府跨部门协同治理水环境的理论分析框架
图 2-1 地方政府跨部门协同治理水环境的理论分析框架
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2.2 协同治理:地方政府跨部门协作的理论基础
理论基础是开展研究所必须的分析工具。本文在理论分析层面,主要依据协同治理理论,辅之以利益相关者理论和资源依赖理论等理论工具,理论基础与水环境治理中地方跨部门协作的内在联系进行了阐释,从而为本文的研究提供理论指导。
2.2.1 利益相关者理论
有关利益相关者最具代表性的是弗里曼,他提出利益相关者会影响组织目标的实现,还会受到组织目标过程的影响,因此,扩大了其研究范畴[52]。米切尔以一种评分法的形式进行界定,提出利益相关者必须具备三个条件,即:影响力、合法性和紧迫性,并根据所得分值来进行判别利益相关者的类别[53]。通常可归类为潜在型、确定型、预期型等三种类别,从各领域和各阶段对利益相关者理论的研究来看,这一理论的核心始终围绕在组织与各利益相关者之间的影响以及识别、限定上。这一理论最初与企业治理密切相关,企业利益相关者共同治理模式有利于保障每个利益相关者利益的实现。但随着研究的不断深入,该理论在环境治理中也得到了广泛的运用。由于水环境治理过程当中会涉及到多个利益主体的博弈,通过明确界定水环境治理中的利益相关者的利益需求,并理清各利益主体间的利益关系,对于构建良性的跨部门协作运行机制尤为重要。
基于利益相关者理论下的政府跨部门协作,利益相关者指的是能够影响地方政府进行跨部门协同治理。限于篇幅,本文将所涉及的政府协作主体主要是地方政府的各级利益相关者职能部门。既包括地方政府不同层级间的监督关系,也包括地方政府不同部门间的协作关系。如江西省新余市仙女湖的治理涉及了环保、水利、农业农村、工信等部门之间的协作关系。另一方面,相关政府部门还对排污者进行监管,发布相关的禁令和政策文件。由于水环境治理涉及的范围广,牵涉的利益主体众多,利益诉求不同,而现行的水环境治理方式无法兼顾到各职能部门的利益诉求,导致矛盾冲突的发生,而引入利益相关者理论可以很好地解决这个问题。因此,利益相关者理论本质上是兼顾所有主体的利益而不是仅仅关注部分主体利益,它能从根本上突破单一职能部门治理的局限以及各职能部门沟通不畅的问题。水环境跨部门协同治理的过程是一个系统性的整体,从协作动机到协同过程最后再到协作产出,每一个环节都是紧密相关,任何一个环节出现问题都有可能导致跨部门协作的不力。因此水环境治理问题是一个整体性、全局性的问题,仅依靠单一部门难以实现治理效果。通过跨部门协作机制,高效运用不同主体的各类资源,解决地方政府水环境治理这一复杂而又棘手的问题。
表 4-1 仙女湖区“百日攻坚战”水环境治理中各部门的责任分工
表 4-1 仙女湖区“百日攻坚战”水环境治理中各部门的责任分工
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第三章 我国水环境治理中地方政府跨部门协作的实践逻辑................................19
3.1 我国水环境治理中的地方政府跨部门协作的动因.................... 19
3.1.1 地方政府水环境治理中的内在利益关系...................19
3.1.2 地方政府职能体系的内在要求...............................19
第四章 新余市仙女湖治理的跨部门协作机制的案例研究...........................25
4.1 新余市仙女湖治理的跨部门协作机制的田野调查.......................... 25
4.1.1 选取新余市仙女湖作为案例的依据.........................25
4.1.2 进入田野...............................26
第五章 构建水环境治理中的地方政府跨部门协作机制........................................40
5.1 构建水环境治理中的地方政府跨部门协作机制的逻辑........................... 40
5.2 权力和利益机制........................................................................................... 41

第五章 构建水环境治理中的地方政府跨部门协作机制

5.1 构建水环境治理中的地方政府跨部门协作机制的逻辑
根据对新余市仙女湖治理典型案例的分析中得知,治理成果显著的关键在于跨部门协作的有效性,在环委会强有力的领导之下,建立数据交换和信息共享平台,促使信息协作更为畅通。同时,一整套的协作流程,包括上层领导的推动以及制度设计的约束,以及良性的协作过程更是不断增强跨部门协作的执行力。水环境治理中的地方政府跨部门协作机制是各部门协作的各个主体要素、协作过程、治理过程共同构成的相对稳定并动态调整的结构体系。在该体系中,地方政府各部门的首要条件是什么、协作过程是怎样,如何确保地方政府各部门协作的有效性,以达到水环境治理效益的最大化。
当我们谈及跨部门协作的时候,我们关注的是跨部门协作活动的潜力而非这些活动的本身。基于利益相关者理论可知,最重要的就是利益主体的界定和识别;基于资源依赖理论可知,政府部门间存在的资源依赖关系产生了权力控制,部门间可以通过整合和共享资源的方式来进行组织发展。基于协同治理理论可知,而跨部门协作的本质就是信息、职能、人力、物力等资源的交换和共享。而协作运行的过程其实就是地方政府跨部门协同治理水环境的过程。此外,制度设计和领导的推动在制度设计对于建立良性的协同运行发挥着重要的作用。
因此,水环境治理中的地方政府跨部门协作机制是以平衡权力和利益机制为逻辑起点,进行平衡之后以做到对任何一部门利益均不造成过分的损害。协同运行过程是整个跨部门协作得以顺利进行的逻辑中介,通过协调各部门的利益诉求使其公共目标达成一致,资源得到交换和共享,各部门实现协商合作,在协作的过程中不断强加各部门之间的信任感,从而强化各部门对于解决公共事务的目标认同感,实现不同部门之间协作的良性协作,保障了协作的持久性和稳定性。制度设计和领导推动是协作运行过程中强有力的“助推”,从而保证地方政府各部门协作的有效性,解决了协作过程中的随意行为。最后,协作产出作为整个水环境治理地方政府跨部门协作的逻辑终点,整个的协作运行过程保障了地方政协作的实践成果,从而形成一种常态化、稳定的地方政府跨部门协作机制。
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结论
在我国,由于水环境涉及的范围较大,使得水污染的处理和修复成为一个巨大的工程,决定了水污染的防治和修复并不仅仅某一部门的职责,所以水环境治理当中的地方政府跨部门协作机制直接影响到了当地的水环境的治理效果,本文正是基于此种考虑,针对水环境治理中的地方政府跨部门协作机制进行了研究。本文关于“水环境治理中的地方政府跨部门协作机制”的研究分析不是只从某一层面来分析跨部门协作,也不是仅注重协同运行过程的考量,去探讨水环境地方政府跨部门协作机制的构建,而是注重对起始条件、制度约束以及领导推动保障层面进行全面的分析。
1.在治理时代,跨部门协作治理是政府治理的新趋势。由于水环境治理任务的复杂性,部门之间的横向协作是必不可少的,单一部门资源、权力的有限性,导致了水环境治理是多部门的联合协作下的产物,这是地方政府跨部门协作的起始条件。在面对这一具有跨界性特征的问题事件时,不同部门之间的协作更应该有效地推动,才能更好地执行中央政府对于水环境治理的政策方针,运用权力和利益机制来强化跨部门之间协作的意愿。但跨部门协作是一个长期、动态的过程,对协作主体有更高的要求,基于目标一致的基础上能够不断地进行资源的交换与共享,最终实现协商合作和发展信任,根据客观的情况进行针对性的调整,这样的一个良性循环的运作有利于不同部门之间更长久地协作。制度设计在水环境治理当中的本质是对权力的规范和保护。若缺少制度设计,协作可能会流于形式或者“走马观花”。因此,利用制度化的手段来协调职能和运行机制,包括明确各部门的职能及职责权限、统一规范部门的协作运行过程这两方面。此外,领导的推动在担任协同的过程当中的重要的调解器和促进器的角色,对于地方政府的跨部门协作而言,有一个领导核心是十分至关重要的,它是“成事的机理”。因此通过健全领导协调机制来强化领导有效参与协作,不仅可以解决协作的随意性问题,同时也一定程度上影响后期协作执行力的强弱。
2.机构改革对于水环境治理中的地方政府跨部门协作机制研究更具有针对性和实践意义。新余市仙女湖利用地理区域的天然优势和机构整合,高效治理水环境污染。在水环境改善的基础上,注重保护和治理的系统性、整体性、协同性,从仙女湖治理的实际出发,精准施策。作为地方政府间的一种跨部门协作治理,协作治理的方向是制度化、系统化。本文对于水环境治理中的跨部门协作,在牵头部门的带领下,其他部门进行协作配合。其起始条件(利益主体的识别、资源的相互依赖)。协助运行过程体现为,各相关部门以水环境治理为中心而形成的联合行动。这种地方政府跨部门协作,不仅是对全面深化改革的推进、经济生态同步协同发展的回应,并通过组织载体(环委会)、协同运行过程(目标一致、资源共享、发展信任、协商合作)、协同运行保障(制度设计、领导推动)产生了积极的效果。当然由于水环境治理中的跨部门协作运作是一个系统工程,也因为笔者经验有待提升,对于一些问题的研究还需要进一步的细化,在研究中还存在一些不足之处:一是本文将部门间的协作定位于其中的主要部门,忽视了其他潜在的参与部门,期望在后续的研究中逐渐趋于完善。二是根据地域的实际情况来提出水环境治理中的地方政府跨部门协作机制的适用性对策。在今后的水环境治理中的跨部门协作治理研究中,首先,完善跨部门法律法规的支撑体系。及时修订完善相关法律法规和条例制度,提高水环境治理中的跨部门协作的透明度和公信力。
参考文献(略)

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