我国网络募捐平台政府监管问题思考

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论文字数:23665 论文编号:sb2021092911533638444 日期:2021-11-10 来源:硕博论文网
本文首先界定了网络募捐、网络募捐平台、政府监管的概念,对网络募捐平台政府监管的必要性进行论述,阐述了智慧监管和规制政府理论,以此作为全文的分析框架。其次对当前网络募捐平台发展现状和政府监管现状进行了分析,剖析了政府在网络募捐平台监管中存在的问题及原因。最后在智慧监管理念的指导下,提出了对网络募捐平台进行有效监管的对策建议,包括完善网络募捐平台的分级分类管理、综合运用多种监管方式、利用智慧手段完善“双随机”抽查制度、建立数据及信息共享平台、建立平台风险预警机制及信用监管机制等。

一、相关概念界定及理论基础

(一)相关概念界定
1.网络募捐
网络募捐是基于互联网快速发展及广泛传播而兴起的新型产物,尤其是在“互联网+”产业模式兴起之后变得更为常见。与传统的慈善募捐相比,网络募捐有着成本低、传播范围广、运作效率高的优点,能够短时间内达到募捐的目标。同时由于网络募捐借助互联网进行,具有很强的虚拟性,因此存在着监督难这一问题。网络募捐是互联网及慈善行为结合的产物,其出现时间并不长,学术界目前未能对其形成统一的界定,但是众多学者对网络募捐这种新型慈善方式给予了高度的赞扬和肯定,大致从以下几点进行了研究论述:一种是从募捐的手段上进行了分析,认为网络募捐属于互联网求助的范围,主要依靠互联网技术展开慈善活动,通过借助互联网发布信息来募集善款或者物资[22]。另一种研究从求助目的出发,认为网络募捐作为一种求助行为,主要是想借助网络的力量、整合网络资源、集合民众力量,通过互联网进行求助信息的发布、通过互联网达到筹集款项,进而为求助者提供善款的目的[23]。还有一种说法是基于募捐对象和募捐目的对网络募捐进行定义,认为网络募捐是法律主体基于特定的目的或其他慈善目标,向不特定的社会公众募集资金或物质资料的过程,进而将其区分为广泛社会公共福利的募捐和为特定个人遭遇的募捐[24]。
通过对以上观点的梳理和总结,本文认为网络募捐是指自然人、法人或者慈善组织以互联网作为求助媒介,为服务公共利益或特定对象而向广大社会群体发布募捐信息,进而获取善款或物资的求助行为。
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(二)理论基础
1.智慧监管理论
“智慧监管”(smart regulation)是在智慧城市和智慧政府兴起下不断发展的新型监管理论,是构建智慧政府重要的一环。智慧监管理论既是对传统监管理念的继承,但更多的是在智慧化手段基础上对传统监管的创新。智慧监管是政府为适应社会的快速发展而兴起的一种新型监管模式。所谓智慧监管,并不是简单的“传统监管+信息化”,不是给现有的市场监管披上一层互联网的外衣,它是一场革新、一次重构、一个打破与重新塑造的过程。孙娟娟认为以政府为主导的智慧监管改进包括以下内容:其一,政府应与时俱进地优化自身监管,尤其是借助先进的技术;其二,政府应促进与不同主体之间的合作;其三,政府也需要为其他主体之间的合作营造适宜的监管环境[28]。
智慧监管强调顺应社会智能发展的现状,监管部门要注重对物联网、大数据、区块链等新兴技术的运用,强调采用更灵活、更多元、更具有想象力和前瞻性的监管方式,同时也要充分考虑对多元监管手段、措施的运用。党的十九届四中全会提出,政府要充分抓住机遇和挑战,充分利用现有的互联网、大数据和人工智能手段完善政府治理,在智慧治理的大环境下智慧监管势在必行。因此本文引入智慧监管理论,试图用智慧监管理论为网络募捐平台的政府监管提供新的思路,主要包括以下几个方面:
一是政府在监管时注重引入多元主体的参与。政府在构建智慧监管思路的过程中,要注意把握好自身的角色定位。智慧监管不同于以往的监管模式,它强调政府要管的少、管得好,将自己从繁重的监管任务中解脱出来,增强对监管对象的服务。通过建立数据信息共享平台充分实现不同监管主体之间的信息共享,积极引导行业协会、媒体、公众参与监管,强化对监管主体的监管效能。政府在这个过程中摆脱了以往全面监管、直接监管的模式,转而成为了市场监管的引导者和培育者。二是智慧监管强调监管手段和工具的多元化组合。传统的监管方式主要采用控制和命令的模式,但智慧监管强调政府主体采用更多元化的监管手段,强调对于不同类型、不同主体间采用异质的手段。例如政府部门在对监管对象分级分类的前提下,除了传统的惩戒手段还应该创新各种激励手段,创新多种监管方式,结合信息技术手段和制度化的监管政策工具对监管主体实施有效监管。行业协会可以通过行业自律、构建行业公约来加强自我监督。社会公众和新媒体等监管主体可以通过互联网技术对监管主体实施全程动态监管。三是智慧监管强调更为柔性化的手段。例如在监管过程中强调采用教育、劝说或者培训等手段达到监管目的,另一方面重视对监管对象的激励。但当柔性化手段不能达到监管目的时,监管部门应当采用惩罚性监管手段对其进行严格监管。政府监管部门应该在这一理念的指导下根据智能监测、分析得出的结果来创新多种监管手段,有针对性地进行平台监管。四是政府监管以信息平台为纽带。政府想要实现智慧监管的前提之一就是通过监管信息共享来实现多元主体之间的协同监管,而信息共享的手段之一就是建立相应的数据信息共享平台,将不同部门所获取的相关信息统一归集到一个信息平台,充当他们之间沟通的桥梁,做到及时反馈和群策群力,减少政府在监管过程中的梗阻和障碍,共同助力网络募捐平台的健康发展。此外,非政府主体同样也可以将自己获取的信息在共享平台上进行公布。各监督主体可以在共享平台上获取平台的动态信息来实现对监管主体的全过程动态监管,提高监管效率和效能。
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二、我国网络募捐平台发展及政府监管现状分析

(一)我国网络募捐平台的发展现状
1.发展历程
网络募捐平台在我国属于新型产物,依托互联网技术应运而生。经历了从无到有、从有到多、从多到优的几个发展过程。具体而言,我们可以将其划分为三个不同的阶段,大致可分为探索期、萌芽期和发展期。
第一阶段网络募捐平台的探索期。我国网络募捐平台探索期的标志性事件是1995 年山东杨晓霞事件。这一阶段的主要特点是网络募捐平台未正式建立,但是网民已经意识到网络平台给募捐带来了极大的便利,开始探索和尝试利用互联网进行募捐。网络募捐也是由民众自发组织,并未依托慈善组织展开,一般是在专业论坛和 BBS 等交流平台展开。可以说这一时期募捐平台是以一个小型的虚拟社区的形式存在。同时由于当时技术以及经济原因,其捐赠主体一般是活跃于各大网络论坛及 BBS 的社会精英和大学生,共情能力强,对于网络捐赠有极高热情。但由于互联网在我国尚未普及,影响范围较小,可以说该阶段是我国网络募捐平台的重要探索阶段,具有极强的实验探索色彩。
第二阶段是网络募捐平台的萌芽期。不同于上阶段由个人自发组织在网络平台进行慈善捐款,该阶段是慈善组织看到了网络平台带来的便利,开始尝试由线下募捐转为线上劝募。由于网络平台强大的号召力和影响力,普通网民也愿意参与到网上募捐,释放了网络募捐的活力。在互联网越发普及的前提下,慈善事业也得到了前所未有的发展。借助快速便捷的网络平台,慈善事业的渠道和运作方式呈现出多元化的特点,慈善活动得到了越来越广泛的传播,在线募捐活动的数量不断增加,慈善活动的影响力不断增强,网络募捐平台的影响力也正在一步步扩大,但依然没有官方认可的网络募捐渠道。
表 1 我国网络募捐代表性平台
表 1 我国网络募捐代表性平台
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(二)我国网络募捐平台政府监管现状
虽然网络募捐平台在我国属于新型事物,政府对网络募捐平台的监管还处于正在摸索中前进的阶段,但也逐渐形成了一套较为完备的法律法规体系为部门进行监管提供了政策依据。相关法规明确规定了平台的责任与义务,鼓励平台充分发挥其助力公益的作用,引导平台从无序逐渐转为有序经营的状态,为募捐及慈善捐助者提供良好的募捐环境。此外,政府还对问题平台做出了相应的惩戒,使得平台做出了改变,完善了自身的监管,在市场大环境下合法经营。同时政府在监管中也做出了一定创新并取得了一定的效果,在一定程度上改变了以往对监管对象命令式的监管,推动行业监管、促进行业自律,例如积极推动网络募捐平台形成行业自律、建立行业公约,有利于形成网络募捐平台的多元主体监管,使得政府监管部门从繁重的监管任务中解放出来,将精力放在更好地为平台发展服务方面。具体来说当前我国政府对网络募捐平台的监管涵盖了其建立、运行、退出各个方面。主要政策有审批登记、监督检查和激励惩罚等。以下将从监管法律法规依据、监管主体及职责、监管内容和途径这几个方面对政府监管网络募捐平台的现状做一个陈述梳理。
1.政府监管的主体及职责
政府监管部门应该是权利与义务的结合体,在享受权利的同时还要履行义务。网络募捐平台是借助互联网而发展起来的新业态,单靠平台自律、行业监督和社会公众监管无法保证网络募捐平台的健康发展,因此政府要依据法律法规赋予不同监管部门相应的职责,依法对募捐平台进行监管。当下我国对网络募捐平台实行多部门监管,监管主体涉及以下几个:(1)民政部门。在网络募捐尚未普及前,民政部门是传统慈善捐赠的监督主体,由于网络募捐平台仍属于慈善捐赠中不可或缺的一环还会受到来自民政部门的监督,在募捐平台众多监督部门中民政部又起到主要作用。其具体职责包括对申请备案的平台主体资格进行审核、按照相关规定和标准做好评审和遴选工作。同时,民政部要及时向社会披露和展示相关评价结果,接受广大网民的监督。当发生重大灾害和事故等突发事件时,民政部要组织慈善组织、网络募捐平台积极有序地展开捐助和救助工作。(2)其他部门:网络信息安全部门、审计部门、互联网信息内容管理部门、电信主管及金融部等部门。网络信息安全部门负责网络募捐平台在互联网领域的规范,例如平台的相关设置、准入的技术要求、反黑客等技术利用的安全,还包括对于平台搭建的指导。金融监管部门负责监管在平台的网络募捐金融支付规范情况,防止出现线上非法或者虚假交易。审计部门要负责对平台和建立主体的财务状况、风险评估等多方面进行审计等。
图 2  网络募捐平台基本运作机制
图 2  网络募捐平台基本运作机制

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三、我国网络募捐平台政府监管存在的问题及原因分析...................... 24
(一)我国网络募捐平台政府监管存在的问题 ........................... 24
(二)我国网络募捐平台政府监管存在问题的原因 ....................... 26
四、智慧监管视角下我国网络募捐平台政府监管的优化路径.................. 31
(一)结合大数据技术,实施平台分级分类监管 ......................... 31
(二)综合运用多种监管方式,实现针对性监管 ......................... 32 
结论................ 37

四、智慧监管视角下我国网络募捐平台政府监管的优化路径

(一)结合大数据技术,实施平台分级分类监管
政府监管部门要善于利用智能化监管技术获取的结果,在大数据的基础上创新对平台的监管思路,在当前来看有效方式之一是对网络募捐平台进行分级分类监管。并且从政府对企业和慈善组织分级分类取得的成果来看,网络募捐平台可以考虑借鉴这一监管方法。
我国政府监管部门需要对被监管者出现违法违规行为的概率和风险进行评估,依据评估结果对其进行分级,对不同类型和级别的被监管者施加不同的监管强度,釆用不同的监管方式。采用这种监管方式的主要原因是一方面分级监管能极大程度提高政府监管的针对性、提高政府监管精准度,将有限的资源集中在需要重点关注的平台上,将政府监管部门从繁重的监管任务中解放出来。另一方面分级监管有利于促进差异化监管方法的开展,有利于创新多种监管方式。除了对问题平台利用惩戒手段进行监管外,还能利用柔性化的手段提供激励,同时有利于强化平台明确自身责任和落实平台自身监督,根据平台等级有的放矢,进行分级管理。在监管过程中可以参照当前政府监管部门对于慈善组织的分级监管或者对企业的分级监管,在数据归集的基础上对其进行智能化分析,按照分析结果划分平台等级。一方面,事前确定好等级评定标准,可参照慈善组织分级情况,将平台等级分为 I 类、II 类、  III 类和 IV 类,依次为优异、良好、一般和劣质平台四种平台类型。政府可以在后续监管中对四类平台采取分类监管的思路,例如对于表现优异的平台可以减少监管部门对其检查的频率和频次,同时还可以采取相应的激励手段,例如公开表扬树立平台榜样或者直接可以免去下一年的年中或年末检查,减少平台花费在应付监管上的精力,以此来激励其他平台形成良性竞争。对于表现良好或一般的平台可以正常对其进行监管,同时要通过大数据技术分析其发展趋势,找出数据背后潜在的联系,防止平台出现问题,做到提前预警。最后针对劣质平台,政府除了要在年中和年末对其进行常规监管之外,还要进行不定期的抽查,重点关注其日常运营。除了对其进行必要的监查之外还可以采取一定的激励措施,加强正强化的作用。
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结论


网络募捐已经成为当前慈善捐助的主要形式之一,网络募捐平台作为网络募捐的主要渠道和阵地,为慈善事业的发展贡献了巨大力量,为广大爱心群众的慈善捐赠提供了便利,促成了人人公益、随手公益等理念的实现。但同时网络募捐平台在发展的过程中暴露出许多问题,政府现有的监管已经无法满足网络募捐平台健康发展的需求,因此政府急需优化现有的监管模式,引入新的监管理念和方式,在鼓励网络募捐平台的发展和监管之间找到平衡点。现阶段政府对网络募捐平台的监管实践仍处于探索阶段,政府无法做到有效监管,也尚未形成新的监管体系。从学术研究的角度看,当前的研究焦点是网络募捐行为和慈善组织,很少以网络募捐平台为研究对象,因此本文选取网络募捐平台为研究主体,期望能为平台的良好发展助力,从而促进慈善事业的进步。
本文首先界定了网络募捐、网络募捐平台、政府监管的概念,对网络募捐平台政府监管的必要性进行论述,阐述了智慧监管和规制政府理论,以此作为全文的分析框架。其次对当前网络募捐平台发展现状和政府监管现状进行了分析,剖析了政府在网络募捐平台监管中存在的问题及原因。最后在智慧监管理念的指导下,提出了对网络募捐平台进行有效监管的对策建议,包括完善网络募捐平台的分级分类管理、综合运用多种监管方式、利用智慧手段完善“双随机”抽查制度、建立数据及信息共享平台、建立平台风险预警机制及信用监管机制等。
对网络募捐平台的政府监管研究不仅仅是为提高政府监管效果、强化政府监管效能提供思路,更是为了在提高监管效能的基础上为其提供更好的政府服务,推动我国慈善事业的健康发展。由于现实中网络募捐平台政府监管实践并非一成不变,需要根据实际情况不断尝试和调试,因此关于网络募捐平台的监管还需要政府及学者的积极探索、大胆尝试、总结经验,以此助力慈善事业的良性有序发展。
参考文献(略)


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