基于公共价值的政府环境治理绩效评估探讨——以浙江省为例

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论文字数:35666 论文编号:sb2021100814121538658 日期:2021-11-21 来源:硕博论文网
本文是一篇MPA论文,本文以浙江省为例,尝试在现有环境绩效评估指标的基础上引入新的评估指标,建立了包含公共价值内涵的环境治理绩效评估体系,对浙江省整体以及 11个地市的环境绩效进行了尝试性评估。

第一章  绪论

1.1  研究背景
随着人类进入科技时代,各种新科技的发明创造为人类社会创造了前所未有的发展条件、空间、能力和发展需求,特别是进入新的纪元以来,人类自身的发展能力得到迅速提高。在加快社会进步的同时,对生存资源的过度利用与开发也导致了生态环境质量的下降。水体污染加剧、气温不断升高、生物多样性不断下降、土地肥力流失等一系列生存问题的出现,使得人类社会反思和重构自身行为和与自然环境的关系。我国在取得高速经济增长的背后也付出了沉重的环境代价,目前生态环境污染问题已成为我国人民追求美好生活的最大障碍。资料显示,从中国开始发展工业化开始,中国的污染物排放量不断增加,2001 年中国的废水排放量为 432.9 吨,到 2017 年已然超过了 650 吨,增长速度惊人。2018 年世界公布的环境发展评估得分表明,中国在全球 180 个国家的排名之中位于倒数第三位,数字排名引起我们的深刻反思。环境污染问题不仅制约了经济增长,也成为了人类健康的头号杀手,每年约有 650 万人因环境污染问题导致的疾病而死亡。因此,加强环境治理刻不容缓。
近些年来中国各级政府高度重视环境问题,环境治理投资数额不断加大,把环境治理问题提升到了国家治理的高度,相关领导人也不断强调,生态文明建设关系到我国后续发展的潜力和可持续问题,必须引起高度重视,我们要树立起自己发展道路的信心,坚定保护生态环境的决心,保持科学发展的恒心,不仅为当代人造福,也为后代人谋利。
图 1.1   2006-2017 年中国环境治理投资额(单位:亿元)
图 1.1   2006-2017 年中国环境治理投资额(单位:亿元) 
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1.2  研究意义
1.2.1  理论意义
环境治理是当前公共行政领域的热点话题,基于公共价值的政府环境治理绩效评估具有以下意义:
第一,丰富现有地方政府环境治理绩效评估的视角和路径。现有文献中的分析大多集中在效率探讨的绩效评估层面,很少涉及对价值层面的思考。本文的分析在区分了单一维度的环境治理效率基础上,加入了综合政府环境治理绩效探讨,而且在公共价值管理理论视角下,加入对公共价值内涵的思考,进而基于广泛价值内涵对地区环境治理成效进行评估,为地区环境治理绩效提供了更为开阔的测量思路和路径。
第二,本文在传统单一维度以效率为主导评估环境治理绩效的基础上,加入了对环境治理过程、结果和公众满意度三个维度的考量,并首次引入环境绩效评估主观指标加以评估,构建了更为完整的环境治理绩效评估体系,使评估结果更加具有全面性,也为后续研究提供一定的借鉴和指引。
1.2.2  实践意义
地方政府环境治理绩效评估是推动生态文明建设的有效工具,如何合理地检验与评估地方政府的环境治理绩效就成为了一个至关重要的问题。本研究在计算环境治理效率的基础上,借鉴公共价值多元内涵对地方政府的环境治理绩效进行综合分析,这有助于:
第一,促进良好生态环境发展。合理的评估地方政府在环境治理中所做的有效努力,突出良好生态理念在环境治理中的指导作用。构建全面的地方政府环境治理绩效评估指标与评估体系,引入公共价值维度,纠正单纯以效率为主导评估环境治理绩效的偏向,将评估结果公正、公开公布,便于各方互相借鉴,从而为下一步的发展规划提供明确参考和清晰方向。
第二,便于找出环境管理的优势与不足。对地方政府的环境工作成效进行绩效评估能够发现治理工作中的问题,及时纠正不合适措施带来的偏差,规范地方政府环境治理中的行为,为地方政府制定环境政策提供借鉴。把环境治理成效与干部升迁考核标准相结合,将发展生态转化为党政干部的政绩考核指标之一,同时也要转化为他们工作的内生动力和自觉要求。这样,可以把环境保护工作转变相关干部干事创业的内在激励,从源头上改变当前环境保护与经济发展的不和谐局面。
第三,基于公共价值概念提出政府环境治理绩效的内涵,并将其运用在环境领域中,为我国政府提升治理能力和环境治理绩效提供参考。建立我国环境绩效评估体系并让公众参与环境治理有助于提高政府公信力,提高政府环境行政能力建设。以公众生态满意度为导向,不仅可以使其了解当前环境状况,还能潜移默化的影响公众自觉提高保护环境的意识,让环境保护内化于心,更重要的是能够外化于形。
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第二章  相关概念及理论基础

2.1  概念界定
2.1.1  公共价值
1995 年 Mark Moore 教授在其书中首次提出公共价值,他在书中写到政府管理者的主要任务之一就是希望寻求和最大化的创造公共价值[5]。但其本人并没有明确定义公共价值到底是什么,这也造成了后续的研究者对于公共价值内涵的争论和不同解说。Oflynn 认为,公共价值从政治权利角度可以解说为是一种集体诉求表达、政治权利偏好的反映,并且在价值创造的过程中,有益于增进政府的公信力[57]。斯托克认为公共价值是多方主体协商而达成的一种成果,并不能仅仅以公众偏好的叠加来简单计算加总[58]。尤建新则从成本收益的角度对公共价值进行分析,认为公众会以需求满足为原则,衡量所获得的公共服务收益与其付出的所有成本之间进行主观权衡[59]。公共价值的创造首先要有良好的公共治理为基础才能得以继续进行,同时还要广泛吸纳公众主体参与治理,并要求公众有良好的政治素养[60]。
从现有文献观点来看,公共价值之所以能够被创造出来,必须以满足公众需求为出发点,辅之以合理的绩效管理手段,以提高政府公信力和公众获得感为目的。基于现有研究的表达,本文采取公共价值的定义:在网络信息背景下,政府基于网络技术,建立与公众沟通的平台,构建公众反馈渠道,了解公众需求,形成一种良好反馈的网络治理,关键之处在于民众需求的满足和公民权利的表达。
2.1.2  环境治理绩效
环境治理是关于政府、社会、市场三者之间相互合作共治的公共事务,其本身具有多元主体的特征,而环境治理绩效是对于整体治理状态或效果的描述。环境治理绩效有时也被称为“环境绩效”“环境效率”等,目前尚未形成统一定义。 Schaltegger 认为环境绩效是“经济增加值与环境影响增加值的比重”。国际标准化组织则对其有不同定义,认为环境绩效是组织关于环境问题所付出的努力取得的成效,其测量可以依据组织的投入以及最终达成的目标对比。Reinhard 等人则在限定条件下,通过投入产出的对比,将环境绩效定义为生产活动的经济增加值与其环境外部负面影响的比值[61]。
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2.2  公共价值管理理论
2.2.1  公共价值管理
20 世纪 70 年代,西方国家为了应对各种治理危机,将改革目光转向了提升公共事务处理效率,一场追求“3E”(即提高效率、关注经济、提升效益)的政府改革运动顺势兴起。对效率的过分狂热却忽视了公共组织的基本特性——公共性,此时的政府绩效完全由效率来主导,其他价值维度的因素忽视导致作为绩效评估的意义在扭曲的路上渐行渐远。随着时代的进步和新的治理问题的出现,20世纪 90 年代,治理问题在相关领域引起广泛讨论,相关绩效观念也发生变化,治理理论应运而生。与新公共管理所主张的绩效观念有所不同,治理理论提倡在政府之外寻求改革的切入点,并倾向于与多元主体共同管理社会的架构[67],强调治理过程的重要性,而不仅仅关注投入和成本的控制,认为公共利益的获得需要多方主体的参与和共同创造,政府的责任是协调多方主体并发挥引领作用[68]。
每种理论在使用的过程中总会出现新的问题,治理理论也不例外,90 年代中后期,一些学者为了解决现实实践中出现的公共行政问题,提出了“公共价值”的理念,此时的理念尚处于萌芽阶段,并未有明确的定义。英国于 2004 年发布了价值建构的宣言,宣言内容对公共价值的内涵进行了明确的辨析,并在此基础上制定了相关绩效评估制度和分析框架。在这样时代潮流下,公共价值作为解决时代问题的理念而逐渐形成一种行政学领域的管理范式。2006 年,学者斯托克在描述公共价值管理的文章中写到,公共价值管理的理念与治理理论有相通之处,同时也作为最与之匹配的范式解决了新的行政问题[69],认为这种新的管理理念在一定程度上改善了传统效率导向导致的政府合法性危机和公民信任危机。并在此基础上重新思考了提高效率、承担责任和兼顾公平的问题[70]。斯托克教授对于公共价值在实践中的思考论述可以被认为是近代公共价值管理的发端标志[67]。
图 2.1   公共价值的生产过程
图 2.1   公共价值的生产过程
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第三章  基于公共价值的政府环境治理绩效评估 ........................... 22
3.1 环境治理绩效评估指标体系构建 ............................... 22
3.1.1 指标选取原则 .......................................... 22
3.1.2 指标选取来源 .......................................... 22
第四章  浙江省各设区市环境治理绩效评估 .................................. 28
4.1 研究区域及数据来源 ......................................... 28
4.1.1 研究区域概况 .......................................... 28
4.1.2 数据来源 .............................................. 28
第五章  环境治理绩效的影响因素分析 ......................................... 41
5.1 公共价值冲突对环境治理绩效影响的实证分析 ................... 42
5.1.1 研究样本 .............................................. 42
5.1.2 变量测量 .............................................. 42

第五章  环境治理绩效的影响因素分析

5.1  公共价值冲突对环境治理绩效影响的实证分析
5.1.1  研究样本
本研究以浙江省的 11 个地市为本文分析样本,数据跨度为 2011-2018 年,数据获得出处为:《中国城市统计年鉴》、文本原始资料来源于政府官方网站。文字资料利用 CATA 方法进行处理,文本内容包含历年的政府工作报告、会议记录内容。为确保文本分析的信度和效度,相关文字资料全部从官方网站获取。最终选取 2011-2018 年浙江省 11 个地市的政府工作报告、常务会议摘要等文本资料。
5.1.2  变量测量
(1)自变量:公共价值冲突,采用文本分析方法进行分析,首先是地方政府对“生态建设及可持续发展”和“经济增长及发展建设”两种价值偏好的冲突程度,其次根据已有文献中关于冲突的测量方式,采用“Griffin 公式”进行文字数据到数值数据的转换[92]。最先采用冲突关系模型的是学者 Kaplan,其在研究矛盾态度理论的过程中开发得出,具体来说就是通过对比文字所表达的不同语义,并对语义进行区分从而测出两种价值倾向的偏差程度或偏好的评分,并在此基础上能够将偏差的程度以数字的形式进行量化。
文本分析在具体应用过程中主要有以下几个步骤:第一,对收集到的所有文本材料合并处理,通过专有的分词软件 ROSTCM6.0 对所有句子进行分词处理,得到关于分词的文本材料,并在此基础上根据词频挑选关键词;第二,挑选出的关键词并非完全用于文本计算,对于一些明显不符合设定语境以及频次过低不具有代表性的关键词要合理筛选;第三,对于得到的关键词进行合理分类列表,基于专业编码软件 QSR Nvivo11 对关键词进行逐条编码,并形成一系列的关键词编码节点;第四,在以上工作完整结束后,对编码形成节点的内容仔细分析,计算包含关键词的所有编码节点数占文本总句子数的比重,进而确定两种价值倾向的偏差程度。
(2)因变量:环境治理综合绩效由前一章分析可得,环境治理效率选取投入、产出指标,基于 Super-SBM 模型计算得出,环境治理综合绩效根据环境治理效率、民主治理、环境发展可持续、公众生态满意度四项指标体系基于熵值法加权得出。
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第六章  结论与建议

6.1  主要结论
本文在回顾国内外相关文献的基础上,对基于公共价值的环境治理绩效进行了界定,总结现有环境绩效评估方法,基于公共价值内涵,并结合浙江省的生态发展经验构建评估框架,对浙江省环境治理绩效进行动态评估,并在此基础上探讨了公共价值冲突对环境绩效的作用。主要结论如下:
(1)环境治理效率与综合环境治理绩效对比结果得出,后者呈现趋势具有规律性,与地区政策实施效果较为贴切。而环境治理效率分布没有明显规律,环境治理效率较高的城市,其环境治理综合绩效并非同样优良,综合环境治理绩效评估结果体现了地区环境治理变化趋势,更符合环境绩效评估的要求。这说明传统以效率为主导的环境绩效评估模式可能对环境治理效果的评估存在一定的偏差,单个方面的效率提高并不能带来整体综合环境绩效的改善,环境治理效率的变化趋势并没有反映出相关政策实施效果,从而说明引入综合绩效评估模式的必要性。
(2)浙江省 11 个地市的环境治理绩效。在所有地区中,丽水是在整体环境治理方面成效最为显著的,公众环境获得感明显、可持续发展潜力充足、环境治理绩效得分最高;反之,嘉兴市的表现相对较差。就单项维度的绩效表现而言,衢州市、丽水市的环境治理效率提升十分明显;台州市、丽水市在提升居民环境获得感方面做得较好;民主治理方面做得较好的是金华市和丽水市;环境可持续发展建设的较好的是衢州市和丽水市。台州市、舟山市在四个目标层面都达到了良好,湖州和杭州各方面的指标还需要进一步的提高。根据四项环境绩效指标的雷达图分布情况,将 11 个地市分为 6 类情况。整体环境绩效最优——丽水市;整体环境绩效欠佳——嘉兴市和绍兴市;公众生态满意度高——丽水市和台州市;民主治理程度高——丽水市和金华市;环境可持续发展指数高——丽水市和衢州市;环境治理效率低下——嘉兴市和湖州市。
参考文献(略)