行政组织职能边界研究--以中央交通运输主管部门为例

来源: www.sblunwen.com 发布时间:2020-03-17 论文字数:87955字
论文编号: sb2020031222574829878 论文语言:中文 论文类型:博士毕业论文
本文是一篇博士论文,本文认为,组织之间,不论是职能碎片化、职能交叉、职能重叠、职能空白还是职能毫无关联,统一可概括为“职能关联性”,那么职能交叉和职能重叠则属于职能关联性
本文是一篇博士论文,本文认为,组织之间,不论是职能碎片化、职能交叉、职能重叠、职能空白还是职能毫无关联,统一可概括为“职能关联性”,那么职能交叉和职能重叠则属于职能关联性强,职能空白和职能无关联则属于职能关联性弱,职能碎片化则介于强和弱之间。职能位移形式从机制建设到增减职能,上文称之为良性位移和非良性位移,进行越有效的且精简干练的机制建设位移越良性;增减职能越多、偏离法定边界越严重越非良性,既有一部分机制建设又有一部分增减职能的情况则居中。由此,组织间关系可按其职能关联性强弱和位移发生的良性——非良性情况作为两个考察维度,将组织间关系划分为资源整合、合作网络、种群生态和资源争夺四种类型。组织变革的重点在于非良性位移部分,也就是说,容易发生增减职能的领域是导致边界冲突的“重灾区”,是组织变革需要尤其关注的。良性位移不发生边界冲突的部分可能在下一轮的法定边界变革中对其进行确认,可能间接发生边界冲突的部分在上述坐标系中难以表现出来,但这类低效、臃肿、本身就难以协调的协调机制,多数并非权威性法律法规设立,是尤其需要变革的内容。

第一章  理论与模型

第一节  组织边界理论:引进与改造
一、组织边界理论的引进
前文的文献综述部分已将当前一定数量的对组织边界的研究进行了梳理,总的发现是:在当前,组织边界理论的发展并没有形成完整的理论体系,多数研究和观点都是散落于对其他问题的研究之中,呈现出一种碎片化趋势。能够有效利用的,只有个别学者的个别理论观点,本文只能以此为立足点进行理论的重新改造和构建。在这些“碎片”之上,前文的综述部分已将各派理论对边界的看法分为四类,分别是二元论观点、一元论观点、一体论观点和无边界观点。严格地说,这样的分类有一定程度的牵强,因为这四类观点并非单纯的并列关系,后三类观点的出现都是以二元论观点为基础的,是对二元论进行的改造、批判或演进,没有二元论,也就没有其他观点。而且,尽管其他观点不断发展,也难以改变二元论的主体地位。因此,下文对组织边界理论的引进和再造也是基于二元论观点的。
二元论观点对“组织边界”的经典定义为:一个组织终止的地方和该组织所处环境开始的地方。①也就是说,组织在本质上是一个通过边界自我维持的系统。②这个自我维持系统的建立、变革与重构,实际上就是组织边界被重新安排的过程。对组织边界进行有效管理,便能够相对准确把握组织的确立、改革和再造。前文的文献综述部分已提到过,组织边界的研究最早发端于经济学和企业管理。正如美国学者玛丽·福莱特所指出的:在现代社会,直接创造物质财富的地方也会首创最有影响力的管理模式。①威廉姆森和科斯最早关注到了企业规模边界的问题,后来学术界对组织边界的看法虽然不断改进和发展,不过对于本文最具借鉴意义的还是科斯的边界理论,这实际上是组织边界理论的一个具体化。
科斯在《企业的性质》一文中认为,存在这样一个点,在该点上,以组织层级为基础的交易效率等于市场驱动的交易效率,那么这个点就是组织与环境之间的边界,组织代表层级机构,环境代表市场。并且,科斯列举了几种对企业的边界产生影响的情况,其中,使生产要素结合得更紧和分布空间更小的创新,将导致企业规模的扩大,比如降低空间组织成本的电话和电报的技术。②不过,科斯只说明了企业内部交易成本是随着企业规模扩大而不断上升的,并没有说明市场驱动的交易成本的变化情况,那么理论上就可能出现三种情况:第一种情况是外部市场交易成本随着企业规模的扩大而不断下降;第二种情况是外部市场交易成本是恒定不变的,是一个定值;第三种情况是外部市场交易成本也是随着企业规模扩大而不断上升的,只是上升速度低于组织内部交易成本。为了使后文的图形简单化,以下只讨论第一种情况。
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第二节  基本研究模型
一、影响因素设定
依上所述,现实中的职能边界是在不断发生变化的,整个变化过程分为边界的确定、边界的位移、边界的冲突、边界的变革到边界的终结几个阶段,在不同的发展阶段会有不同的影响因素注入,这些影响因素的注入会推动边界的发展走向下一个阶段。1.影响因素一——政治因素
政治因素在国内外的许多次行政改革中都起到重要作用。一方面,很多改革本身就是政治决策的产物,并不见得被改革的这些部门间存在多大的冲突。另一方面,即使是边界冲突或其他影响因素导致的改革,也需要政治方面的支持,需要得到主要领导者的支持。政治权威的支持力度是行政改革能否顺利进行的重要因素。①其实这并不难理解,政治与行政本身就是不可完全分开的。古德诺认为“实际政治的需要要求国家意志的表达与执行之间协调一致。”②这种协调是通过政治对行政的适度控制实现的。主要政党的活动存在于一个国家的政府过程的各个环节之中。③对于中国来说,中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党的领导,这也是中国特色社会主义的最大优势。《十九大报告》重申,党政军民学,东西南北中,党是领导一切的。行政组织改革体现党的意志是应有之义,通过行政组织改革来不断加强和改进党的领导也是应有之义。因此,这里的政治因素主要是执政党因素。执政党的意志又服务于以下两点:
一是服务于国家的转型。现代中国政治是在民主革命中诞生的。当然,不论中国还是西方,现代政治都与革命有着密切联系。西方现代政治是整个革命的直接产物,而中国则不是,中国现代政治架构是整个国家转型的产物,国家转型所需要的政治革命启动了中国现代政治的成长。中国共产党领导人民夺取了抗日战争和解放战争的胜利,建立了新中国。可以说,以暴力方式展开的革命是国家转型的方式和手段,中国现代政治体系建立的依据是国家转型的需要。尽管古德诺和威尔逊都提出了政治与行政二分,在学理上有重要的分析意义,然而在实践中,政治与行政永远不可能绝对分开。与中国现代政治体系密不可分的是中国现代行政体系,其形态、结构、功能、布局与设计等等,最终的落脚点也是国家的转型与发展。国家的转型并非一蹴而就、一朝一夕的事情,必然是一个较为长期的过程,这就决定了中国现代行政体系也是一个不断发展和调整的过程,反过来,行政体系的发展和调整也不断服务于国家的转型。
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第二章  职能边界的确定

第一节  行政组织职能边界的最初确定
行政组织职能边界的确定,经历了一个较为漫长的发展过程,并且在不同历史阶段,确定的主要依据也有所不同。
一、古代中国行政组织职能边界的确定
大凡生物,小自蝼蚁、蜜蜂,大到象群,只要群居,就有分工,这是生存所需,是自然选择的结果。人是一切社会关系的总和,就更不例外了。人类社会自诞生之初,在各个群体中,每个成员就有了各自的任务,即我们现在称之为的“职责”。特别是随着人类社会的不断进步,“国家”的产生,使得这种分工显得更加明晰、更加具体、更加具有权威性、法定性。也就是说,人类社会行政管理的需求,催生出职能与职责,职责的承担就需要相应的组织机构。那么,可以说,古代中国的行政组织的职能边界确定,主要是依据生产力发展过程中的劳动分工。
据古文献记载,早在四千多年前,我国历史上第一个王朝“夏”形成后,“国家”就此产生。国之王亦称天子,王之下有“百吏”,主要官吏有義氏、和氏,分掌政教和农业生产;又有牧正、庖正、车正等分掌畜牧、膳食、车服等;军事则由六卿掌管。
据《周礼》记载,周有六官,为冢宰、司徒、宗伯、司马、司寇、司空。冢宰就是宰相,统领百官,辅佐天子;司徒管土地和户籍;宗伯管王族事务;司马管军事;司寇管刑法;司空管公共工程。另据其他文献和金文中记载的一些重要官职还有:辅佐天子的最高官职是卿士,卿士之下为卿大夫。此外,还有太师、尹氏、太宰、宰夫、宰等天子身边的官吏。掌管文书典策、传达王命的官吏有左史、右史、内史、小史、大史等。卜是负责卜筮之事的官吏;师氏、亚、族等则是统兵作战的官吏。
秦始皇统一六国后,建立了我国历史上第一个统一的中央集权制国家。中央机构实行“三公九卿制”,即“三公”中丞相掌百官,太尉掌军事,御史管监察。“九卿”中奉常掌宗庙祭祀,郎中令掌宫殿警卫,卫尉掌宫门屯卫,太仆掌御用车马,廷尉掌刑法,典客掌民族事务,宗正掌皇族、宗室名籍,治粟内史掌全国财政,少府掌山海池泽之税及皇帝的生活供给。“三公九卿”都各有自己的一套办事机构,处理日常工作。在地方上则实行郡、县、乡、亭、里制度。②秦制还以中原为核心,推行了书同文、车同轨。
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第二节  中央交通运输主管部门职能边界的确定
交通运输业主要包括公路、水路、铁路、航空、邮政(分析中暂不包括管道运输),是随着社会的发展进步而迅速发展的行业,其主管部门也处在不断的变革之中。从满清时期将汽车、铁路作为一种新事物由综合行政部门来管理到新中国成立后几十年内的分业发展,再到 2008 年后进入综合交通运输发展期,不同时期的主管部门有着不同的边界确定依据。
一、中央交通运输主管部门职能边界的确定历程
我国 1901 年开始有汽车,最初把汽车作为马车来进行管理。1903 年,满清政府为了维持日趋复杂的交通秩序,首先在天津设立了管理交通秩序的警察,任务是“平易道路”,即管理交通。上海租界工部局于 1920 年前后首先颁布了《上海租界内开车章程》,这是我国最早的道路交通安全法规。1934 年 12月,当时的内政部颁布《陆上交通管理规则》,是我国近代第一部全国性交通安全法规。1939 年,当时的行政院核准公布了《汽车管理规则》和《汽车驾驶人管理规则》,统一了全国的道路交通管理法规,由交通部设立汽车监理机构,主管全国车辆管理和驾驶员管理的指导工作,由各地交通警察、巡警负责维护道路交通秩序。这种体制一直延续到 1949 年。
中国最早的航空管理机构应属北洋政府时期出现的隶属于交通部的“筹办航空事宜处”和隶属于陆军部的“航空事务处”两套航空行政机构,二者相争不下,后北洋政府决定由航空事务处统一管理全国航空行政工作,并于 1921 年改名为航空署,下设翻译、技术两个委员会和经理、航运、机械、军事、总务等 5 个厅以及南苑航空教练所、清河航空工厂、京沪航空线管理局筹备处 3 个直属机构。该机构虽然在名义上是全国航空行政领导机构,但各地军阀把持的地方航空机构大多各行其是,不服从航空署的统一领导和管理。由于政局的不稳定,航空署也频繁更换人员,1928 年,航空署被奉系军阀张作霖撤销,历时7 年多。①在此期间,开通了中国第一条民用航空航线——京沪线京津段,还开通了航空通邮。
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第三章  职能边界的位移........................................... 85
第一节  位移的形成机理 ............................................. 85
一、降低协调成本的推动 ........................................... 85
二、力的矢量分解作用 ........................................ 88
第四章  职能边界的冲突............................................ 109
第一节  边界冲突及其形式 ........................... 111
第二节  冲突的形成机理 ............................................. 111
一、非良性位移的直接作用.............................................. 112
二、良性位移的间接作用 ................................................ 113
第五章  职能边界的变革............................ 132
第一节  变革的发生领域和形式 .................................. 132
一、发生领域 .............................................. 132
二、发生形式 .................................... 134

第四章  职能边界的冲突

第一节  边界冲突及其形式
冲突是一个普遍存在于人类社会中的现象。莫顿·多伊奇(Morton Deutsch)简明地指出:“只要有不相容的活动,就会有冲突。”①罗宾斯(Stephen P. Robbins)等人认为,冲突是当一方感觉对方对自己关心的事情产生或将要产生不利影响的时候而随之产生的一个过程。②既然冲突是普遍现象,那么自然也就存在于组织特别是行政组织中。庞迪(Louis R. Pondy)认为:“冲突是组织行为中的一种根本性的动态过程(dynamic process)。”③马奇和西蒙在《组织》一书中将冲突分为三种主要类型,分别是个体冲突、组织冲突和组织间冲突;个体冲突是个体决策中产生的冲突,组织冲突是组织内部的个体或群体冲突,组织间冲突是组织或群体之间的冲突。冲突有三种产生方式,分别是不能接受、不能比较和不确定。④简恩(aaren A. Jehn)将组织冲突分为任务冲突和人际冲突;任务冲突主要与分工内容和目标等有关,人际冲突主要是与人际关系相关。⑤人们对组织冲突的看法经历了三个阶段:在传统阶段,认为冲突是不利的,会给组织造成消极影响;人际关系的观点认为冲突是必然的、不可避免的,所以应该接纳冲突;后来,相互作用的观点认为,适当的冲突能够刺激组织或群体的活力、生机和创新,从而有利于促进组织变革,因此应该充分利用冲突的积极影响,并控制其消极影响。⑥那么,在此基础上,可以将组织冲突分为建设性冲突和破坏性冲突。①对于行政组织来说,行政组织冲突可界定为行政组织综合内外部某些关系难以协调而导致的两个或两个以上的主体,
围绕行政职能、行政权力、行政决策等领域,基于对客体所期望结果或处置方式互不相容、互相排斥而引起的心理上、行为上的矛盾激化或对立对抗的过程。
表 5:国家铁路局监管对象的基本情况及其体量
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第五章  职能边界的变革

第一节  变革的发生领域和形式
持续的发展变化是人类社会的重要特征。20 世纪中后期以来,以信息化、全球化等为标志的一系列急剧变化令人目不暇接,极大地改变了我们的工作和生活方式。作为嵌入社会中的细胞,组织特别是行政组织也不可能是一成不变的。不断变革和优化法定边界是实现行政组织发展的必要途径。进行行政组织职能边界变革的过程也就是重新确定法定边界的过程。
一、发生领域
要改革行政组织间职能边界,则首先需要对行政组织(部门)间关系进行研究。徐仁辉等人认为,组织间关系是两个或两个以上的组织之间相对持久的资源交换、流动和联系,按组织之间相似性、竞争性两个维度可将组织间关系分为资源依赖、合作网络、种群生态和制度主义四种类型。①组织理论学家Thompson 认为,政府系统是“相互依赖的部门组成的统一整体,每个部分都为整体的形成创造条件,从而使整体与环境系统相互依存。”②参考上述两种观点,结合本文的分析模型,本文认为,组织之间,不论是职能碎片化、职能交叉、职能重叠、职能空白还是职能毫无关联,统一可概括为“职能关联性”,那么职能交叉和职能重叠则属于职能关联性强,职能空白和职能无关联则属于职能关联性弱,职能碎片化则介于强和弱之间。职能位移形式从机制建设到增减职能,上文称之为良性位移和非良性位移,进行越有效的且精简干练的机制建设位移越良性;增减职能越多、偏离法定边界越严重越非良性,既有一部分机制建设又有一部分增减职能的情况则居中。由此,组织间关系可按其职能关联性强弱和位移发生的良性——非良性情况作为两个考察维度,将组织间关系划分为资源整合、合作网络、种群生态和资源争夺四种类型。通过笛卡尔坐标系可进行更为直观的表示,如图 24 所示,坐标横轴表示职能关联性由弱到强;坐标纵轴表示职能边界的位移情况,由非良性位移到良性位移(本坐标系暂不包括低效、臃肿的协调机制分析)。
图 24:组织间关系类型及其变革形式
参考文献(略)

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