省直管县体制改革视角下省市县政府间关系之MPA研究

来源: www.sblunwen.com 作者:vicky 发布时间:2019-02-11 论文字数:29878字
论文编号: sb2019012617263224711 论文语言:中文 论文类型:硕士毕业论文
本文是一篇MPA论文,本研究主要由六个部分进行阐述:第一部分是绪论,介绍文章的选题背景、选题意义,整理和回顾国内外相关文献,并对研究内容和研究方法进行介绍。
本文是一篇MPA论文,本文结合政治学、行政学、经济学等相关知识,研究在省直管县改革中由省市县关系调整不畅而影响改革的推进,以及改革过程中出现的新困境。对调整和优化省市县政府间关系提出系统性的方法对策,为政府间关系和省管县改革的研究提供理论借鉴。

第 1 章 绪论

1.1 选题背景及其意义
1.1.1 选题背景
1.省管县体制改革的全国推进
“市管县”体制在我国转轨初期和城乡发展的特殊时期,在一定程度上促进了城市化、工业化水平的提高,推动了城乡经济相对快速地发展,然而随着市场化改革不断深入及社会的蓬勃发展,带有计划色彩的市管县体制与经济社会发展的矛盾日益尖锐,“市管县”体制潜在的局限性逐渐凸显出来,如管理成本增加、行政效率下降、县域经济发展受到掣肘、城乡矛盾日益突出,等等。“市管县”体制难以适应城乡经济社会发展的客观需要,并日益成为经济社会发展的绊脚石。在这样的背景下,“省直管县”体制改革的呼声越来越高,并在理论界和实务界的共同推动下,迅速由“星星之火”发展到“燎原之势”。截止到 2013 年,全国已有 2/3以上的省份推行了财政省直管县改革,浙江、安徽、湖北等省份进一步探索行政上的省直管县改革。
自 2005 年起,党和国家领导人的重要讲话及政府文件中,“省直管县”一词及相关内容逐步出现。2005 年,温家宝提出:“具备条件的地方,可以推进省直管县改革试点工作。”2006 年,中央 1 号文件指示:“具备条件的地方可以加快推行财政省直管县管理体制改革。”2008 年 10 月,中共十七届三中全会提出:“具备条件的地方可以依法推进省直管县(市)体制改革”,此乃中共中央首次在全国明确倡导推行省直管县体制改革,将省直管县体制改革的政策落实到实际行动中。2009 年 7 月,我国财政部发布了推行省直管县财政改革的时间表,使省直管县财政改革步入实施阶段。2010 年,温总理在政府工作报告中再次指出:“完善省级以下财政管理体制,健全县级基本财力保障机制,促进省直管县财政管理方式改革”,2012 年,十八大报告中也明确提出有条件的地方可以先行探索省直管县(市)改革,等等。截至 2014 年,我国已有 27 个省区实行不同程度的省管县体制改革,占省级行政区的五分之四,尤其以扩权改革和财政省直管县为主要方式。这些信息和政策皆已表明:省直管县体制改革已是不可更改的趋势,是顺应时代发展的潮流。
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1.2 国内外文献综述
(一)国外研究综述
1、关于府际关系的研究综述
府际关系,也就是我们通常所说的“政府间关系”(Intergovernmental Relations,IGR)。国外学界对府际关系研究由来已久并取得了丰硕的成果。20 世纪 30 年代,因为不满足于对宪政规范的研究仅局限于静态层面,美国一些学者开始强调从动态层面出发去研究联邦政府与州政府之间在权力运行方面的互动关系。美国学者可来德·F·斯耐德(Clyde F.Snider)于 1937 年最早提出了“府际关系”这一名词[2],但他未对这一术语的来对源进行说明,也未界定这一概念。1960 年,美国学者威廉?安德森(Willian Anderson)最早在《美国社会百科全书》中第一次对“府际关系”进行全面的界定,他提出:“府际关系是指美国联邦系统里政府公职人员之间的人际关系,各类、各级政府机构的一系列重要活动及它们之间的相互作用。”[3]1978 年,奈特在《理解政府间关系》中提出:“国内政府间关系的概念比联邦主义包涵的范围更为广阔,联邦主义重在强调联邦与州的关系及各州之间的关系,而国内政府间关系还包括联邦与地方、国家与州、州与地方、地方与地方之间的关系”[4]。
1980 年以前,国外学界关注的重点是中央政府与地方政府之间的关系。80年代后,西方国家政府间关系的实践出现大量新情况、新现象,极大地拓展了府际关系研究的视野和研究范围,对政府间关系的理论研究也逐渐从宏观的宪政规范转变到微观的动态研究。劳伦斯在《美国的府际关系》一书中从不同的角度分析了美国联邦制下的政府关系问题。多梅尔(1997)把地方政府关系分为纵向关系和横向关系,他认为纵向关系是指地方管理人员日常生活中多会感到的决策网络,其基本形式包括财政援助、报告要求、技术援助、审查和调查、咨询以及对各项工作的一般监督和批准,但处在这些相互交往核心的是资金及指令,并认为这种纵向体系是类似于一种服从的等级体系。横向关系则被设想为一种受协商与竞争的动力支配的对等权力分割体系。[5]这一时期的“政府间关系”问题研究,已经不再局限于用来专指一个国家内部的中央(联邦)与地方(州)之间的关系,而是逐渐延伸到国与国的政府之间、地方层面的上下级政府之间、政府横向各部门之间、横向不同地方政府之间、垂直管理部门与地方政府之间等多个领域。
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第 2 章 省直管县体制改革视角下省市县政府间关系研究的理论分析

2.1 相关概念的界定
2.1.1 省直管县体制改革的含义
目前学界主要是从三个层面来界定“省直管县”体制改革的含义。第一个层面是指广义上的“省直管县”,具体是指国家在政治、经济、文化、社会等领域实行一个或多个方面的省直接对县及与之相关的管理活动的总和[42],包括“行政省直管”和“财政省直管”,它是作为一个相对集合的概念来介绍的。在这一概念框架下,市与县之间不再是层级隶属关系,而是平等的行政主体。第二个层面是狭义上的“省直管县”,是指由省级政府在财政权、人事权、审批权、经济社会管理权等方面对县级政府直接进行管理的活动总和。第三个层面是财政“省直管县”,是指行政上仍然由市领导县的一种管理体制,但是在财政体制上由省直接管理县以及与之相关的管理活动,即省级财政在财政预算编制、收入划分等方面对县级财政实现直接管理,同时省级政府绕过了地级市财政,把财政转移支付、资金调度、专项资金补助、债务管理等经济管理权统一下放给县级政府。目前,理论界对“省直管县”改革问题的研究大多集中于财政领域。
因为财政管理体制就是行政管理体制的一部分,因此如无特殊说明,本文主要从广义的角度来理解省直管县,是指地方行政管理关系由“省—市—县”三级行政管理模式转变为“省—市、省—县”的二级行政管理模式。在此行政管理模式下,省级政府直接对县级政府进行综合全面管理的体制而不通过市级政府。市和县分别治理,市县之间不再存在纵向的行政隶属关系,而是逐渐发展成为平等发展的伙伴关系。
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2.2 省直管县体制改革中省市县政府间关系的理论基础
2.2.1 行政层级理论
层级理论包含管理幅度和管理层次。管理幅度和管理层次是建立一个组织结构的基本范畴,也是决定组织结构运行的两个重要影响因素。管理幅度即组织的横向结构,管理层级即组织的纵向结构,二者共同构成组织的整体结构。管理幅度和管理层次既彼此独立,又相互联系。在组织结构其他条件不变的情况下,管理幅度与管理层级常常呈现出反比例关系,也就是说管理幅度小,则管理层次多,反之亦然。关于层级理论的最早研究可以追溯到亨利·法约尔的组织管理理论,法约尔指出保持组织控制力和提高管理效率的重要“法宝”是建立合理的等级结构。随着管理学的不断进步与发展,层级理论在政府组织中也得到了完善和丰富。对于政府组织机构来说,管理层次( level of control)是指从最高政府(中央政府或者联邦政府)到最低层政府(基层地方政府)的层级数目,管理幅度( span of control)则是指上级政府能够直接有效领导、监管下级政府的数量。政府层级理论的核心内容是在政府的管理幅度与管理层级之间寻求建立一个适当的平衡点。一般情况下,在一个国家的系统内部,管理层次过少、管理幅度过大或管理层次过多、管理幅多、管理幅度过小都难以取得最佳的管理效益。倘若管理幅度过大,则上级政府难以控制下级政府活动的状况,难以协调下属人员的工作,导致上级政府对下级政府的监管可能会流于形式;管理幅度过小,则容易导致政府行政层级过多,不仅会使行政成本增加,机构和人员膨胀,使高层人员难以接近低层人员,出现主观主义、官僚主义等现象,而且信息通过的层级愈多,它到达目的地的时间则愈长,信息失真率也就愈大,因此,还会使上下级政府的沟通变得困难,出现信息失真等负面效应。因此,政府的管理幅度大小和管理层次多少应该依据该国政府管理的实际情况而定。
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第 3 章 省直管县体制改革视角下省市县政府间关系的现状分析............................25
3.1 省直管县体制改革的初步实践......................25
3.1.1 湖南省改革实践..................26
3.2省直管县体制改革后省市县政府间关系存在的主要问题.............................28
第 4 章 直管县体制改革视角下理顺省市县政府间关系的对策建议....................... 36
4.1 强化权限下放,建立评估与监管体系........................36
4.2 重塑地方政府间利益格局......................... 37

第 4 章 直管县体制改革视角下理顺省市县政府间关系的对策建议

4.1 强化权限下放
推进省直管县改革,关键在于实现权限下放。第一,省市两级要将一系列权、实权列入赋权范围,进一步提高赋权目录的“含金量”,特别是是在行政管理体制改革方面给予更多政策倾斜和自主权限,赋予试点县(市)与经济社会发展任务相匹配的行政管理权限。对于 406 项权限以外的相关权限特别是配套权限,建议一同或逐步下放,进一步提高改革的系统性和配套性。第二,省级层面要按照“赋予试点县政府与市州相同的行政管理权限”的要求,督促市级面全面下放《赋权目录》赋予试点县的各项经济社会管理权力,做到应放尽放一下放到位,确保试点县与省的无缝有效对接。第三,进一步落实已取消和调整行政审批事项。对国务院、省政府已经决定取消和调整的审批事项,从审批对象、审批部门、审批内容和审批依据等方面分类予以落实,清理、废止、修订一批部门规章和规范性文件,防止“下而不放”和擅自以备案、核准等名义进行变相审批。第四,权限下放过程中要有针对性地解决一些重要的现实问题。对于试点县农村脱贫攻坚的一些投资小的惠农小项目,不走采购和招标程序,由试点县制定简易程序,然后实施,真正达到项目惠农效果;在项目资金的支配上给予试点县更多的自主权,使得项目实施更加符合县级实际,发挥最大效用;在各类公益性建设项目、部分对经济社会发展有重大影响的重点建设项目上,免除试点县县级配套,推动试点县县域经济发展。
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结论

参考文献(略)

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