环境犯罪案件行刑衔接问题探讨

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论文字数:29558 论文编号:sb2021092914313138451 日期:2021-11-04 来源:硕博论文网
笔者通过梳理环境犯罪案件行刑衔接的有关立法规定,同时结合相关调研实践情况和典型案例,我们能够发现环境犯罪案件行刑衔接在案件移送程序、证据衔接以及检察监督上还存在如下问题:首先,案件移送的具体程序规定诸如立案审查期限、联合调查机制、退回补充调查等尚不明确,不利于推动和规制公安机关的立案审查工作;其次,环境行政证据的准入范围与理论产生冲突,环境行政执法部门多存在执法不规范、取证随意的现象,导致证据衔接不畅;此外,检察机关移送监督和提前介入的法律规定不完善,且缺乏主动性和刚性,无法有效督促环境涉罪案件进入刑事诉讼。

1 环境犯罪案件行刑衔接概述

1.1 环境犯罪案件行刑衔接的概念
1.1.1 关于行刑衔接
实务界和理论界普遍认为“行刑衔接”是指行政执法与刑事司法的衔接。行刑衔接具有广义和狭义之分,狭义的行刑衔接单指实体衔接或程序衔接,广义的行刑衔接则指实体衔接和程序衔接的统一。要界定行刑衔接的概念,应首先厘清实体衔接与程序衔接的关系。
实体衔接主要指行政法和刑法的衔接,学界对此的研究主要包括:第一,行政违法与刑事犯罪的界限研究,致力于明确违法行为涉嫌犯罪的情形和危害程度,使违法和犯罪的界限日渐明晰;第二,行政处罚与刑罚的衔接研究,主要是基于“一事不二罚”原则解决当行为依法应受行政处罚以及刑事处罚时二者之间应该如何协调、折抵和适用的问题。而程序衔接则是指行政执法程序与刑事司法程序之间的衔接,学者普遍关注的是程序衔接涉及的程序、问题和各部门的角色分工等。
广义上,行刑衔接应指“在行政执法与刑事司法的过程中,对于可能涉嫌犯罪的案件,相关部门之间相互配合、相互制约,确保能依法追究违法犯罪行为人法律责任的实体衔接与程序衔接的统一”,[1]但有学者认为程序机制是行刑衔接的核心问题,一方面行政执法与刑事司法的跨部门性质要求应重点考察两者之间的衔接程序,另一方面我国实体法已基本明确了违法与犯罪的界限,而如何使违法涉罪案件从行政执法领域进入刑事司法领域才是当前司法实践的关键。[2]对此,笔者深以为然。实体衔接固然是程序衔接的前提和依据,但社会发展迅速,实体法客观存在规定不合理而有失正义的情形,而法律又具有相对稳定性,这就意味着实体法的完善必将是一个漫长的过程。因此,良善正当的程序既有助于保证实体法的实现,还有助于弥补实体法的不足,保障相对人权利。基于此,本文拟取狭义的程序层面的行刑衔接为研究对象。
表 1 2013 年——2018 年环境行政处罚与移送涉罪案件情况
表 1 2013 年——2018 年环境行政处罚与移送涉罪案件情况
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1.2 环境犯罪案件行刑衔接的发展
1.2.1 第一阶段:2001 年——2007 年
环境犯罪案件行刑衔接是随着 21 世纪初行刑衔接的建立而萌芽的。2001 年 7 月 9日国务院发布《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》(国务院令第 310 号)这一行政法规后,各地有关环境行政执法部门即尝试围绕移送程序制定有关环境犯罪案件行刑衔接的法律规范,如 2003 年 8 月 13 日湖南省环境保护局即与其他行政部门联合湖南省人民检察院、湖南省公安厅发布了《关于加强工作联系建立行政执法与刑事执法相衔接工作机制的意见》(湘检会〔2003〕7 号),协商建立行刑衔接机制;2004 年 6 月 22日甘肃省环境保护局也与其他多个行政部门联合甘肃省人民检察院、甘肃省公安厅发布了《关于进一步加强工作联系建立行政执法与刑事执法相衔接工作机制的意见》(甘检会〔2004〕12 号),协商建立行刑衔接机制。可见,该阶段环境犯罪案件的行刑衔接是在中央和地方建立起的行刑衔接机制中起步和发展的,尚不具有相对独立的环境犯罪案件行刑衔接机制。
1.2.2 第二阶段:2007 年——2016 年
最早专门规定环境犯罪案件行刑衔接内容的法律规范是 2007 年 5 月 17 日国家环保总局、公安部、最高人民检察院发布的《关于环境保护行政主管部门移送涉嫌环境犯罪案件的若干规定》(环发〔2007〕78 号),该规定明确了环境犯罪的范围,并对环境涉罪案件的移送程序作了具体规定,自此,环境犯罪案件行刑衔接机制初步确立。
2011 年,国务院法制办、中央纪委、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、人力资源社会保障部制定《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》,丰富了行刑衔接机制的内容,对我国行刑衔接机制的建立与完善起到了至关重要的指导作用。随后 2013 年,最高人民法院和最高人民检察院出台《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》(法释〔2013〕15 号),细化完善了有关规定,加强了环境犯罪的打击力度。为了更好地贯彻实施该司法解释,环境保护部办公厅下发了《关于加强环境行政执法与刑事司法衔接工作的通知》(环办函〔2013〕843 号),明确了环境涉罪案件移送的要求,为后续环境犯罪案件行刑衔接内容的丰富与完善埋下了伏笔。同年 11 月 4 日,环境保护部与公安部联合制定了《关于加强环境保护与公安部门执法衔接配合工作的意见》(环发〔2013〕126 号),要求提高环境执法衔接配合的重要性认识,提出了建立和完善联动执法联席会议制度、联动执法联络员制度、案件移送机制、重大案件会商和督办制度、紧急案件联合调查机制、案件信息共享机制、奖惩机制等环境犯罪案件行刑衔接内容,同时还强调要加强环境犯罪案件行刑衔接的保障措施;该意见还在移送程序以外丰富了环境犯罪案件行刑衔接的内容,对各级各地环境行政执法部门和刑事司法部门的协作配合起了重要的推动和规范作用,如 2014 年 1 月 29 日,上海市环境保护局和上海市公安局联合发布了《关于进一步加强环境污染违法犯罪案件行政执法与刑事司法衔接工作的实施意见》(沪环保法〔2014〕44 号);同年 4 月 2 日,哈尔滨市环境保护局、哈尔滨市公安局印发了《加强环境保护与公安部门执法衔接配合工作实施方案》的通知及附件:《哈尔滨市环境污染紧急案件联合调查方法》《哈尔滨市涉嫌环境犯罪案件平滑移送办法》《哈尔滨市重大环境违法案件会商督办制度》《哈尔滨市环境保护联动执法联席会议工作制度》(哈环发〔2014〕4 号);同年 4 月 27 日,云南省环境保护厅、云南省公安厅印发了《关于建立环境执法衔接配合机制的实施意见》的通知(云环通〔2014〕81 号),且于 2015 年 2 月 6 日印发了《关于建立部门环境联动执法联勤制度的通知》(云环通〔2015〕25 号)。各级各地环境行政执法部门与刑事司法部门普遍从提升重要性认识、建立联动机制、完善移送机制、强化保障措施等方面循序渐进地构建和完善环境犯罪案件行刑衔接机制。
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2 环境犯罪案件行刑衔接的案件移送程序及其问题

2.1 案件移送程序的重要性
案件移送程序指环境行政执法部门将执法过程中发现的涉罪案件或线索移送刑事司法部门处理所遵循的一系列方法和步骤,是环境犯罪案件行刑衔接的核心构成,[1]其外延可以从以下两个标准来界定:第一,以移送程序的不同阶段为标准,包括环境行政执法部门对涉罪案件或线索的移送以及刑事司法部门对移送案件或线索的受理立案两个方面;第二,以移送的不同内容为标准,包括环境涉罪案件的移送和环境涉罪线索的移送,前者以环境行政执法部门已经受理立案并进行调查取证为前提,而后者则不对环境行政执法部门作立案调查要求。案件移送程序的完善对于打击环境犯罪、保护生态环境具有重要意义,具体表现如下:
2.1.1 保障刑事司法部门打击环境犯罪的案件来源
一方面,由于环境犯罪以违反有关环境法律法规为前提,[2]因此承担绝大多数环境保护职能的环境行政执法部门往往是最早且最容易发现环境犯罪的部门,其能为刑事司法部门提供案源。另一方面,由于环境犯罪的专业性较强,依靠环境行政执法部门的专业调查手段可以更准确地判断环境犯罪行为。目前刑事司法部门打击环境犯罪的专业水平有待提升,仅依靠其日常的巡逻检查工作很可能出现判断失误,以污染环境罪为例,有害污染物质主要通过暗管、渗井、渗坑或裂隙等隐蔽性较强的途径排放,刑事司法工作人员仅从表面上观察较难发现问题,实践中就曾有工作人员依据水体颜色判断某企业可能涉嫌环境污染犯罪,但在环境行政执法部门的协助鉴定下却发现该企业的废水排放程度符合国家标准。由此可见,环境行政执法部门不但能够为刑事司法部门提供环境涉罪案件或线索,且其对环境犯罪行为的判断更具专业性和准确性,有助于提高环境犯罪案件行刑衔接的效率。
2.1.2 及时惩治环境违法犯罪,恢复和保护生态环境
根据相关规定,对于环境行政执法部门移送的环境涉罪案件或线索,公安机关应当在法定期限内受理,依法审查,及时要求环境行政执法部门补正材料或退回补充调查,进而根据不同情况对案件或线索作出立案、不予立案、撤销案件、移送有管辖权的公安机关等决定;此外,司法实践中,检察机关应当在收到环境行政执法部门移送案件的备案后依法审查,适时介入,对公安机关是否立案进行监督。由此可见,刑事司法部门对受理案件或线索进行审查是受理立案程序的重要内容,其决定了案件或线索的后续走向,具体包括:第一,正向发展,即刑事司法部门认为具有犯罪事实,应当追究刑事责任而予以立案,使案件或线索从环境行政执法程序进入刑事诉讼程序;第二,逆向发展,即刑事司法部门审查后认为案件或线索不涉嫌犯罪或无须追究刑事责任而及时将其退回有关环境行政执法部门。换言之,刑事司法部门的受理立案程序对环境行政执法部门移送的案件或线索起了类似于“分流”的程序性作用,在环境犯罪案件专业性强、刑事司法部门职能和资源有限的情况下,正向推动有助于刑事司法部门及时发现环境犯罪,让其通过环境行政执法部门的移送与协助侦办案件,提高环境犯罪的打击效率;而反向推动则能够避免刑事司法权对环境行政执法的过度干预,同时还有助于环境行政执法部门及时追究违法行为人对生态环境损害的补偿或赔偿责任,修复和保护生态环境。
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2.2 案件移送程序存在的问题
2.2.1 公安机关立案审查期限较短
由于环境行政执法部门移送的涉罪案件同时也违反了相关行政法,基于刑事先理原则,环境行政执法部门须先将案件移送公安机关进行审查立案,若公安机关审查后认为无犯罪事实但需要追究有关行政责任的,应当及时反向移交给环境行政执法部门予以追究,以确保环境损害的及时恢复和保护。因此,环境犯罪案件行刑衔接的案件移送程序对公安机关的立案审查期限作了相关规定,《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》(国务院令第 730 号)对此的规定为公安机关受理案件之日起 3 日内作出是否立案的决定,[1]对于环境行政执法部门移送的涉罪案件,《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》则规定公安机关一般应在 3 日内审查完毕,有特殊情况报上级批准的最长应在30 日内审查完毕。[2]而对比食品药品案件行刑衔接的相关规定,公安机关对于食品药品监管部门移送的涉罪案件最短可在 10 日内立案,报上级批准的可以在接收案件之日起的 30 日后再延长 30 日继续审查,[1]因此,环境犯罪案件行刑衔接中公安机关的立案审查期限显然较短,而这与环境犯罪特征和环境犯罪案件立案侦查活动的客观规律极不相称,具体原因有以下三个方面:
第一,环境犯罪案件的专业性强,环境因素具有流动性,[2]任一环境因素受到污染或破坏,都有可能通过某种渠道转移影响下一环境因素,同时污染破坏的范围还会循序渐进地扩大,如违规通过暗管排放的污水,不仅会污染水环境,还会造成土壤污染,污染范围可能从当地拓展到周边地区。[3]因此,环境污染和破坏的结果均具有转移性、隐蔽性、持续性的特点,部分涉罪案件潜在的危害结果一时半会儿难以显现。
第二,当前公安机关办理环境犯罪的专业性不足,环境犯罪案件的证据收集难度颇大。笔者在调研时了解到,近年来公安机关打击环境犯罪以打击污染环境犯罪案件为主,公安机关在立案前的证据收集过程中常常会遇到许多问题,比如涉案工厂会以停工停产来逃避执法检查,或者选择在深更半夜的执法间隙生产排污,有时在阴雨连绵的天气里涉案工厂污水排放的外排口被雨水不断地冲刷,环境犯罪证据的收集困难重重。
第三,当前环境司法鉴定技术不甚完善,环境损害司法鉴定体系也尚未统一,加上环境行政执法部门、公安机关的鉴定资金也不甚充足,因而环境犯罪案件的相关鉴定又需要耗费一定的鉴定周期。
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3 环境犯罪案件行刑衔接的证据衔接及其问题.............................15
3.1 证据衔接的必要性与可行性....................................15
3.1.1 环境犯罪证据的易逝性和环境行政取证程序的前置性.......................15
3.1.2 环境违法与环境犯罪事实的部分重合性.........................15
4 环境犯罪案件行刑衔接的检察监督及其问题....................................21
4.1 检察监督的必要性与重要性....................................21
4.1.1 检察监督是确保环境犯罪案件顺利进入刑事诉讼程序的必要方式....21
4.1.2 检察监督是分权制衡理念的要求.......................... 22
5 环境犯罪案件行刑衔接的改革完善.....................................32
5.1 完善案件移送程序........................................32
5.1.1 明确公安机关的立案审查期限...................................32
5.1.2 完善联合调查机制中公安机关提前介入的内容.................................. 32

5 环境犯罪案件行刑衔接的改革完善

5.1 完善案件移送程序
完善环境犯罪案件行刑衔接的案件移送程序,有助于环境涉罪案件或线索顺利进入刑事诉讼程序,保证刑事司法部门的案源,同时使环境行政执法部门和刑事司法部门在更规范的移送程序中各司其职,互相制衡。针对前述问题,应从以下方面细化移送程序的相关规定,使环境行政执法部门和公安机关的案件移送更加规范,保证环境犯罪案件行刑衔接的顺畅性和程序的正当性。
5.1.1 明确公安机关的立案审查期限
当前环境犯罪案件行刑衔接的立案审查期限相比食品药品案件行刑衔接的立案审查期限较短,与环境案件审查复杂难度大的客观实际相矛盾,因此应当适当延长环境涉罪案件的立案审查期限。笔者认为具体可以参照食品药品案件的立案审查期限,即规定“公安机关原则上应当自受理之日起 10 日内依法作出立案与否的决定;案情重大的,应当自受理之日起 30 日内作出立案与否的决定;特殊情况下,受案单位报经上一级公安机关批准,可以再延长 30 日作出决定”。
5.1.2 完善联合调查机制中公安机关提前介入的内容
如前所述,联合调查发生在刑事立案前的环境行政执法阶段,公安机关作为刑事司法力量,其提前介入环境行政执法应当受到一定的立法规制,但当前立法仅规定了联合调查机制的形式,却没有规定公安机关在联合调查中的职能地位,亦没有相应的程序规范,无法对公安机关的提前介入产生有效的规制,容易出现公安机关干预行政执法、以行政执法替代刑事侦查的程序违法现象,因此应当进一步细化相关规定,明确联合调查中公安机关提前介入的时间、介入的方式以及采用何种手段介入等内容。
图 1 2013 年——2018 年破坏环境资源保护罪判决书上网量柱状图
图 1 2013 年——2018 年破坏环境资源保护罪判决书上网量柱状图
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结论
环境犯罪案件行刑衔接具有重要的现实意义,环境行政执法部门与刑事司法部门形成合力,严厉打击环境违法犯罪,是贯彻国家生态文明建设理念、保护蓝天青山绿水的应有之义。然而在各地多年的实践中,环境行政执法与刑事司法仍旧存在许多脱节,具体表现为环境行政执法部门“有案不移”的现象依然突出,证据衔接依然不畅,检察监督依旧不力等,因此,有必要对环境犯罪案件行刑衔接实践中存在的问题进行反思。
通过梳理环境犯罪案件行刑衔接的有关立法规定,同时结合相关调研实践情况和典型案例,我们能够发现环境犯罪案件行刑衔接在案件移送程序、证据衔接以及检察监督上还存在如下问题:首先,案件移送的具体程序规定诸如立案审查期限、联合调查机制、退回补充调查等尚不明确,不利于推动和规制公安机关的立案审查工作;其次,环境行政证据的准入范围与理论产生冲突,环境行政执法部门多存在执法不规范、取证随意的现象,导致证据衔接不畅;此外,检察机关移送监督和提前介入的法律规定不完善,且缺乏主动性和刚性,无法有效督促环境涉罪案件进入刑事诉讼。
对此,本文着眼于相关程序的完善,针对案件线索的移送、证据衔接和检察监督三个方面提出了改革完善的建议,一方面希望可以提高环境犯罪案件行刑衔接的效率,解决环境犯罪案件行刑衔接不畅、环境犯罪打击不力的现实问题,另一方面则希望可以使环境犯罪案件行刑衔接中环境行政执法和刑事司法权的行使更加规范,协作配合更加有效,监督制约更加强化,实现程序正义。
参考文献(略)