地方立法对私有财产权的保障与限制

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论文字数:44555 论文编号:sb2021111010455139521 日期:2021-12-09 来源:硕博论文网
本文是一篇法学论文,本文提出了一种对财产权限制这一专项立法体系进行合宪性审查的审查基准,对地方立法限制财产权的规范进行类型化整理,并结合不同类别的规范对其合宪性与否进行判断。笔者希望通过本文的研究过程,为推进备案审查工作提供一种研究视角和研究范式,进而推动宪法条文的具体落实,提升宪法实施水平,提高社会治理的合宪、合法水平。

第一章  立法文本中的财产权

一、识别立法文本中的财产权
首先,着眼于对财产权类别的学界讨论,无论是宪法财产权还是民法财产权,其理论研究已经十分丰富。但如何从与社会治理紧密相连的地方性法规文本中识别出与财产权限制相关的规范,存在着一定的研究障碍和讨论空间,而这也是进行地方立法实证研究的讨论前提。而若要确定何种规范为立法对财产权的限制,我们首先要明确财产权概念的保护范围以及其种类,才能将对财产权进行限制的规范进行筛选和梳理。
(一)财产权的保护范围与内在限制
采用较为概括的视角,我们大致可以认为①财产权是一项由法律形成的基本权利,如果没有国家法律所建立的财产秩序以及强制力作为保障,我们很难认为公民对财产享有的财产性利益是一种“权利”。因此,法律对于财产权的作用之一就是规定了什么是受到法律承认的财产利益②,因而财产权是一项法定的权利,其意义在于规定了公民对于财产的何种行为是给予法律保护的,何种行为是不给予法律保护的。而法律对财产权的这种作用可被称作是法律对财产权的形成过程,从“财产性利益”到“财产权”的形成过程,法律对财产权保护范围所划分的界限就是财产权概念本身的边界。这种立法不同于公权力行为对财产权个别性的征收征用,而是以普遍性的立法来划定财产权的保护范围,这本身就是对财产性利益保护做出的一种法律概念上的限制,即由法律规定一个超过某种限度就不成为法律上的财产权的界限。
学界对基本权利的“内在限制”以及“外在限制”的争论一直没有停止。传统的内在限制的代表性观点认为,权利本身就蕴含了权利的限制,权利限制是权利形成的一部分,从权利实现的角度而言,权利的限制就是为了权利的实现而存在。②这种理论认为权利的形成与权利的限制本质上是相同的议题。③当然,任何概念的形成都需要下定义的人给出一个概念的界限,基本权利也不例外,因此基本权利的定义必然内含限制。由法律秩序所设定的基本权利保护范围与基本权利的内在限制是基本属于同一范畴,讨论基本权利的保障问题就是基本权利的内在限制问题。而若探讨这种界限具体应当被放置在何处,这个问题则是由基本权利的核心特征决定的,其所能到达的最远的保护射程范围,这个范围就是基本权利的外延。因此基本权利的保护范围实际上是对概念的核心特征、内涵以及由内涵随之决定的概念上的外延的探讨。
表 2-公共卫生安全管理
表 2-公共卫生安全管理
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二、立法对私有财产权的外在限制
如第一部分所述,财产权是与公民的人格尊严与自由相关的具有经济价值的宪法基本权利。而人格尊严与自由以及经济价值分别是形成财产权的两个要素。这是财产权的形成过程,也是财产权的本质特征对财产权概念的内在限制。存在于立法文本中的财产权经常受到限制,根据受限程度的不同,广义上来说财产权的外在限制存在两种形态。第一种是财产权的社会义务,是现代宪法观诞生以来财产权必须忍受的一类限制。第二种是类似征收程度的对财产权的限制,也就是“准征收”或“管制性征收”,其限制程度相较前者来说更加严重,本文将其称为应予补偿的财产权限制。
(一)财产权的社会义务
财产权并非绝对的,财产权的自我限缩有助于维护社会公平正义,这是财产权应负社会义务的根本原因。也正因此,财产权具有社会权的属性,财产权所负的社会义务能够促进社会公共福利,从个人的角度来说能够促进人类尊严的实现。①于 19 世纪末发生的自由资本主义向垄断资本主义转向的过程中,西方资本主义的社会矛盾逐渐激化,形成了更为严重的社会财富两极分化,对私人财产权的绝对保护导致了社会贫困人群的基本生活水平无法得到保障。法学家耶林曾经表示,不存在任何绝对的所有权,公共利益是一切主体行使所有权的底线。1919 年德国颁布了《魏玛宪法》,这部宪法对于财产权的新规标志着私有财产权从绝对不被侵犯的观念转变为财产权应当负有一定的社会义务。类似地,20 世纪 30 年代于美国产生的经济大萧条事件,促使宪法学者不再抱有财产权的绝对观念。为了恢复经济秩序,美国政府只能对私人财产权与私人经济领域采用干预措施,从而对失控的经济秩序进行调控,由此带来了财产权观念的革新,私有财产权应当负有社会义务,有利于国家的经济秩序稳定。
财产权的社会义务作为一个专有名词主要是德国法学界的说法,财产权的社会义务的特征就在于公权力在这个范围内对私人财产权进行限制是不需要进行补偿的,因为其本身具有的正当性不要求其对于被限制的主体进行补偿。其实无补偿的单纯限制在各国法律制度中都存在。其中最具备典型性的是大陆法系主张的财产权社会义务理论与英美法系的警察权理论。在普通法的世界,警察权作为国家主权的内在属性,强调的是国家主动管理的权力,而财产权的社会义务侧重于财产权被动忍受的社会义务,但这两者都是财产权被限制的正当性来源。警察权是政府基于公众健康、审美需求、公共安全等一般福利的公益目的,对私有财产权的行使进行限制的权力③。
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第二章  地方立法限制财产权的制度实践及规范依据

一、地方立法限制财产权的制度实践
为了对地方立法限制财产权的现状形成更加清晰的认识,笔者根据获得地方立法权的年限、地方立法文本数量、城市 GDP 情况、地理位置分布等因素均匀选取了十二座设区的市,对其现行有效的地方性法规进行梳理和归纳,整理了以限制事由、限制方式为划分标准的地方立法规范体系。这十二座城市包括:省会城市长春、昆明、兰州、南京、济南,经过国务院批准的较大的市大连、洛阳,新获得授权的设区的市温州、宜宾、桂林、汉中、东莞。由于 2000 年《立法法》的授权,其中省会城市与经国务院批准的较大的市都获得了地方立法权,其地方立法经验与实践较为丰富。而 2015 年《立法法》进一步下放地方立法权到设区的市,笔者选取了其中五座城市,其地方立法实践能够反映地方较为急迫的立法需求。
针对分类的标准,由于目前比例原则已经很大程度上成为对公权力是否侵害基本权利的判断标准,无论是立法活动还是行政行为,学界普遍认为实质审查环节均应适用比例原则进行审查①。财产权作为公民的基本权利之一,地方立法对财产权的限制应当然地接受宪法比例原则的考察②。比例原则的核心在于探讨手段与目的的相称性。因此出于便于研究的考虑,本文对地方立法限制财产权规范的梳理将从限制的目的与限制的手段两方面进行分类。
(一)基于限制目的的分类
1、以公共安全为目的的财产权限制规范
当谈论安全问题时,由于公共安全与个人安全的高度重合性,“法律家长主义”的问题可能并不能免于探讨③。如果认为法律禁止个人的自我伤害是法律限制权利的正当性所在,公共安全作为一项公共利益就被击碎为个人利益,可能会导致法律对私权的无限减损。因此应当避免过度的法律家长主义,公共安全是一种公共利益,将公共安全问题作为立法限制财产权的研究范围。
公共安全属于公共利益的保护范围,在公共安全领域对财产权进行限制的规范主要存在于以下几个方面:一是城市房屋安全管理,基于不动产的相邻关系以及居住权对于人权的重要意义,房屋安全不仅关乎到房屋所有人的利益,还与公共空间安全息息相关,因此房屋安全是限制财产权的事由之一。主要有对房屋改装改造以及处分的限制,如《长春市城市房屋安全管理条例》第九条规定了禁止实施对房屋结构可能产生危害的行为①,《南京市房屋使用安全管理条例》第二十九条规定了危险房屋不得转让以及出租②。另外还为房屋安全责任人施加了检查、修缮危险房屋的义务,如《长春市城市房屋安全管理条例》第二十二条③。
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二、地方立法限制财产权的合宪性基准
财产权作为基本权利之一,其研究方法可以沿用立法限制基本权利的正当性的思考框架,也有学者将该问题称为“基本权利限制的违宪阻却事由”问题②。立法的正当性当然首先来自于符合宪法的规定,宪法赋予了立法机关立法行为的正当性。在基本权利限制研究的问题框架下,立法限制财产权的正当性判断问题可以拆分为形式上的合宪性与实质上的合宪性③。形式上的合宪性主要是指宪法及法律对地方立法限制财产权的授权,实质上的合宪性主要是指地方立法限制财产权需要符合比例原则的要求。
(一)地方立法限制财产权的形式合宪性基准
1、法律保留原则与地方立法权扩容的理论依据
从理论上来说,基本权利限制的形式合宪性一般指的是法律保留原则。法律保留之所以属于形式合宪的要求是由于该原则要求立法对基本权利进行限制,必须有法律作为限制基本权利的依据,代议机关通过的法律为基本权利限制提供授权,基本权利限制需要通过立法且只能通过立法的方式去限制④。其本质是一种宪法对法律的授权,宪法允许法律侵害基本权利,但这种侵害是有保留的侵害⑤。是否存在已经通过的法律是立法限制基本权利是否正当的形式审查标准。而我们需要追问,为何法律限制基本权利、或授权行政机关限制基本权利,该种限制就获得了源头性的正当性。
在立法权与行政权二分的前提下,由立法权对宪法基本权利进行限制,是基于立法的民主成分。正如托克维尔曾经指出的:“人民之所以服从法律,不仅因为法律是他们自己制定的,而且因为当法律偶尔损害他们时他们也可以修订”①。法国1789 年《人权宣言》规定全国公民有权亲自或以选举代表的方式参与制定法律,经过这种程序制定的法律体现了全国公民的公共意志。戴雪在阐述其法治观念时,也曾经表示:宪法是个人权利的结果。②因此可以看出,法律首先因其民主自治的根基取得了不同于行政立法的独特地位。对民意机关的信任和对行政权力的恐惧产生了立法权与行政权分立的法治观,而法律保留原则正是源于这样的观念。
表 1-城市房屋安全管理
表 1-城市房屋安全管理

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第三章  地方立法限制财产权的合宪性判断 .......................................... 37
一、地方立法限制财产权的形式合宪性判断 ................................. 37
(一)地方立法缺少法律层面的授权 .................................... 37
(二)地方立法内容与上位法重复 ....................................... 38 
第四章  完善财产权立法保障体系的应对建议 ........................................... 49
一、明确立法法对地方立法的授权范围 ............................................ 49
(一)地方立法限制财产权应具备法律依据 .............................. 49
(二)地方立法限制财产权缺少法律依据的原因 ..................................... 49 
第五章   结论 ........................................ 57

第四章  完善财产权立法保障体系的应对建议

一、明确立法法对地方立法的授权范围
(一)地方立法限制财产权应具备法律依据
如前文所述,在财产权的限制上,存在部分地方立法是缺少全国人大及其常委会制定的法律作为其立法权力来源的依据的,从本文所选取的研究样本来看,主要是公共卫生安全管理、应急管理、以及部分对市场经营自由的限制三类事项。这三类事项首先不属于《立法法》规定的三类授权范围,其次,其对应的上位法律并没有为设区的市地方性法规提供专门的权力来源依据,但设区的市地方性法规对财产权进行限制需要具备法律上的依据。
虽然学界存在着界定地方专属立法权的声音,并提出了依据影响因素和重要程度对央地立法权进行区分①。但若涉及到财产权的保障与限制,无论依据《宪法》第十三条,还是依据《立法法》第八条,与财产权保障的相关制度都应当属于全国人大及其常委会的立法范围。因此即使存在地方专属立法权,财产权的保障与限制也不应当属于地方专属立法权的范围,地方性法规若要对财产权进行限制,则法律层面上的授权是必需的,《立法法》第七十二条或其他法律的规定都可以成为地方性法规对财产权进行限制的法律依据。
(二)地方立法限制财产权缺少法律依据的原因
但遗憾的是,经过对地方性法规相关条文的梳理,似乎只要不属于立法法统一授权的三类事项范围的地方立法,都没有获得其上位法律的单独授权。也就是说,在三类授权事项范围之外的地方性法规,基本上很难获得法律层面上的授权,因此属于缺少法律授权的对财产权限制的规范。对于这一现象,可能存在两方面的解释:一是地方确实存在实际的治理需求,但由于法律缺少对下位法的授权意识,导致了部分设区的市地方性法规缺少形式合宪性,对财产权造成了不当限制。
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第五章   结论


基本权利的保障一直是一个宏大且高深的主题,有关财产权的保障、限制、剥夺的文献著作浩如烟海。但是财产权与人们的日常生活关系紧密,随着生产力的进步,财产权的发展也深入地影响并改变着人们的生活方式。财产权保障着人们对私有经济利益的完全支配,是人们追求幸福生活以及获得意志自由的重要方式和手段,关系到公民的人格尊严,同时财产权作为我国基本经济制度的一部分,对保障市场经济的稳健运行及发展起着基础性作用。
从央地立法的关系来看,宪法财产权条款通过法律-行政法规-地方性法规的立法体系保障着公民的财产权,同时也限制着公民财产的使用。从地方立法文本中我们可以实际的了解到,对私有财产权的限制是广泛存在的。这种限制是应当以公共利益为前提而存在的,需要具备宪法确认的正当的目的。此外,由于公民财产权属于相对保留事项,地方立法限制财产权还需要符合宪法对设区的市地方性法规设置的不抵触原则以及法律保留原则,同时也应当接受比例原则的考察与检视,才能够被认定为是合乎宪法的。
因此,经过对地方立法样本的模拟审查过程,可以看出其中某些立法事项存在缺少法律授权的情形,这违背了法律保留原则,对于形成融贯的财产权立法体系是有所阻碍的。另外,对于某些立法事项存在可能违背比例原则的情形。地方立法机关可能由于人手不足、专业化水平较低、立法水平参差不齐等原因,造成了立法存在一定程度的“一刀切”的现象,可能导致对公民财产权的不当侵害。而且我国大部分对财产权的准征收都缺少相应的补偿机制,实际上使得个别主体承担了过多的公共利益带来的负担。
本文提出了一种对财产权限制这一专项立法体系进行合宪性审查的审查基准,对地方立法限制财产权的规范进行类型化整理,并结合不同类别的规范对其合宪性与否进行判断。笔者希望通过本文的研究过程,为推进备案审查工作提供一种研究视角和研究范式,进而推动宪法条文的具体落实,提升宪法实施水平,提高社会治理的合宪、合法水平。
参考文献(略)