我国民办高校法人治理结构问题探讨

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论文字数:19555 论文编号:sb2021070510234736247 日期:2021-07-30 来源:硕博论文网
本文在对民办高校法人治理结构的内涵和特征、历史沿革以及立法现状进行梳理的基础上,重点分析了我国民办高校法人治理结构在运作过程中主要存在着董事会议事规则不完善、缺失独立的监督机构、教职工参与权未得到保障、相关法律法规不完善等问题;并通过阅读分析有关美、日国家私立大学法人治理结构的参考文献,借鉴其成功经验,指出解决我国民办高校法人治理结构的相关建议即制定科学合理的董事会议事规则、建立以监事会为主的监督机构、完善教职工参与治理机制、完善有关民办高校法人治理结构的法律法规。

第 1 章 绪论

1.1 选题背景及意义
我国私立学校发展源远流长,中国最早的私立学校出现在春秋时期,《庄子·天下》篇中提及的“晋律先生”就是最早的私立老师。但高等教育的概念出现的很晚,严格意义上的中国近代私立高等教育是 19 世纪 90 年代后期才开始出现的,圣约翰书院是中国最早的近代意义上的大学。直到 1912 年民国教育部公布了《大学令》明确指出“私人或私法人亦得设立大学”。该规定正式承认了私立大学的地位,随后我国高等教育有了一定的发展。但是近代私立大学终归是在古代大学的基础上逐步建立起来的,带有深刻的中国古代高等教育文化的烙印。
在新中国成立后一段时间,我们并没有充分考虑到社会大众对教育的不同需求,放弃了在中国历史上一直沿用的私立办学体制,对已有的高等教育进行了接管、整顿和改造,改变私立办学模式,全国实行公办教育的办学模式。直到 1977 年高考的恢复,人们对接受高等教育的渴望急剧增加,以及改革开放和社会主义现代化建设对人才的渴望,使我国民办高等教育又重新起步。此后,1998 年通过的《高等教育法》、2002 年颁布的《民办教育促进法》以及随后出台的《民办教育促进法实施条例》为民办高校的发展提供了法律上的保障,使民办高校逐渐成为我国高等学校中不可缺少的一部分。
从民办高校的产生到崛起这一路的发展过程可以看出,我国民办高等教育取得了显著的成绩,民办高校也得到了长足发展。这与热心于投资办学人士的支持和国家政策的鼓励密切相关,随后出台的相关法律法规也为民办高等教育的发展提供了良好的制度环境。尽管民办高校得到了一定发展,地位有所提高,受早期计划经济的影响,我国民办高校在制度上和管理体制上仍然存在许多漏洞。现阶段民办高校在发展中的整体优势不强,面临着困难与挑战,其根本原因在于民办高校法人治理结构不健全,难以进行有效的治理。研究我国民办高校法人治理结构存在的问题,是促进民办高校健康发展,实现依法治校的重要途径。
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1.2 国内外研究现状
1.2.1 国内研究现状
近年来,随着民办高校的不断发展壮大,国内学者对民办高校法人治理结构的研究也越来越多。通过对相关文献的梳理发现,国内学者对民办高校法人治理结构的研究主要集中在以下三个方面:
一是有关民办高校董事会方面的研究。惠向红认为我国民办高校法人治理结构体现为董事会领导下的校长负责制,董事会在民办高校法人治理结构中具有支柱性地位。要想充分地发挥董事会在民办高校中的决策作用,必须完善董事会的实体性制度和程序性制度建设。还指出实体性制度主要包括董事会的成员构成、董事会的职权及董事长的权利,程序性制度包括董事会的议事制度和议事规则①。 董圣足认为,民办高校董事会起源于公司制组织,与营利性法人一样追求营利性但同时也要满足广大利益相关者的需求。他提出发挥董事会在高校中的作用首先要从完善董事会成员结构、职责范围、权力运行方式等方面健全董事会制度②。石猛从制衡的角度对董事会制度进行了研究,他认为董事会是一切权利、权力、责任、义务的中枢。他在《民办高校董事会制度的治理价值及其实现》一文中指出当今和今后一段时间,民办高校董事会建设最重要的是明确董事会的行权范围以及让利益相关者进入到董事会,保证利益相关者的参与权,避免家族化管理在民办高校中的蔓延趋势③。
二是有关民办高校执行机构的研究。赵旭明认为民办高校执行机构的目标是实现“自我发展”,要实现这一目标就要高度重视民办高校治理结构中执行机构的运作情况,因此必须充分授权民办高校的校长。他提出关于民办高校的执行机构的构建应包括执行中心、指挥中心、监督中心三大系统,以此来保障民办高校的正常运转。④徐绪卿认为校长在民办高校治理结构中位于重要地位,负责学校的具体工作,承担着谋划民办高校长远发展的重大责任。他指出要促进民办高校的健康发展,首先要落实完善董事会领导下的校长负责制,保障校长在民办高校治理结构中的法律地位⑤。董圣足从民办高校董事会与校长之间存在何种关系的角度出发对其进行研究,他基于委托-代理理论认为,董事会与校长之间存在着委托关系。由于信息不对称,容易出现委托代理问题—逆向选择和道德风险,为此他主张建立有效的激励、约束和竞争机制来解决民办高校中委托人与代理人之间的冲突。
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第 2 章 我国民办高校法人治理结构的概述

2.1 民办高校法人治理结构的内涵及特征
民办高校是与公办高校相对应的概念,它与公办高校最大的区别在于民办高校是社会力量办学,而公办高校是政府投资办学。关于民办高校的定义理论界众说纷纭,然而并没有一个明确的界定。直到 2002 年《民办教育促进法》的通过对民办高校作出了新规定,该法规定民办高校是国家机构以外的社会组织或者个人,利用非国家财政性经费,面向社会举办学校及其他教育机构的活动①。关于“法人治理结构”一词最早起源于经济学领域的公司治理,法人治理结构其实就是公司治理结构。公司治理结构指公司内部组织机构根据法律规定和公司章程对公司所有者、经营者、管理者的职责划分、权利义务所做的一种制度上的安排②。这种制度安排用于协调组织所有者、董事会、监事会和高级人员之间相互关系。民办高校实质上和公司一样,也是由投资人、经营者、雇员组成的一种组织,其产品是教育服务,顾客是学生和家属。民办高校法人治理结构也继承了公司治理结构的部分特质,在此基础上不断完善内部管理体制。
民办高校法人治理结构,实际上就是在出资者、决策者、管理者和教职工等利益相关者之间建立的有关学校运营与权力配置的一种组织结构,以及通过这种组织结构形成的权责划分、制衡关系和配套机制等一整套制度安排。民办高校法人治理结构应当包括董事会、校长办公室、党组织、监事会、教职工代表大会等组成部门。我国民办高校是董事会领导下的校长负责制与现行公办高校党委领导下的校长负责制有很大的不同。在民办高校法人治理结构中董事会是最高决策机构,制定学校发展规划,决定学校重大事项,因此决策机构问题将是民办高校法人治理结构中的最基本问题之一。校长是在董事会的领导之下,受聘于董事会并在其授权范围内负责学校的行政管理工作。修订后的《民办教育促进法》明确指出党组织在民办高校中处于政治领导地位,要充分发挥其政治领导作用。民办高校法人治理结构中还应当有监事会作为独立的监督机构履行监督职能,目前我国民办高校法人治理结构中还缺少监事会作为独立的监督机构。教职工代表大会也是民办高校法人治理结构中不可缺少的一部分,主要由教职工代表组成,目的是维护广大教职工的民主管理和监督权,保障教职工合法权益。
图 3-2 日本私立大学的法人治理结构
图 3-2 日本私立大学的法人治理结构
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2.2 民办高校法人治理结构的历史沿革
我国民办高校法人治理结构出现于 20 世纪 80 年代初期,随着社会经济的快速发展以及国家教育体制的改革,我国民办高校法人治理结构的发展经历了从萌芽探索到扩张发展再到分类规范三个时期,在不同的时期的民办高校法人治理结构呈现出不同的特点。
2.2.1 萌芽探索期的法人治理结构
1982 年 3 月,全国第一所民办高校“中华社会大学”在北京成立,是民办高等教育诞生的标志。同年 12 月,《中华人民共和国宪法》第十九条规定:“国家鼓励集体经济组织,国家企事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。”最早在法律上明确了民办高等教育的法律地位。国家根本大法给予了社会力量办学的肯定地位,催生了一批以高等教育自学考试助学为代表的助学机构的诞生,这些学校统一称为“非学历高等教育机构”。这一阶段办学者出资设立了民办高校的雏形“助学机构”,其主要精力放在了招生这一块,希望尽快的达到一定的办学规模。因此关于民办高校的法人治理结构的雏形还没有构建起来,或者说根本谈不上治理结构问题。1986 年国教委颁布的《关于社会力量举办高等学校和中等专业学校试行条例》提出第一要有运行得力的领导机构,主要是对领导机构人员的职业素质、职业经验、专业知识进行规定;第二要有与学校发展规模相匹配的教师队伍,主要是对教师的专业知识、教学能力进行规定;1993 年国教委颁布的《民办普通高校设置暂行条例》提高了民办高校的设置门槛;1997 年国务院颁发的《社会力量办学条例》规定了民办高校应设董事会决策机构,对其董事会的组成人员、董事会的职权作了明确规定,规定了校长的任职条件及职责并通过设立教职工代表大会对教职工的权益进行保障。虽然取得了一定的进步,但是在其法律具体规定上并未涉及实质性的内容,只是对自身条件进行了原则性的规定,关于领导机构的职责、权力运行;教师的权利保障等未作规定。但是限于当时条件不成熟,这些制定本身并不完善,主要还是探索性、试验性的,不具有执行的刚性,但客观上为民办高校法人治理结构的完善提供了依据和指导。
图 3-1 美国私立大学法人治理结构
图 3-1 美国私立大学法人治理结构

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第 3 章 美、日国家私立大学法人治理结构分析.................................11
3.1 美国私立大学董事会集权下的分权治理结构 ........................11
3.2 日本私立大学三权分立上的横向治理结构 ......................... 12
第 4 章 我国民办高校法人治理结构存在的问题............................... 17
4.1 董事会成员结构不合理 .................... 17
4.2 独立监督机构缺失 ............................ 18
第 5 章 完善我国民办高校法人治理结构的建议............................ 21
5.1 构建多元化的董事会成员结构 ............................ 21
5.2 建立以监事会为主的监督机构 ...................................... 22

第 5 章 完善我国民办高校法人治理结构的建议

5.1 构建多元化的董事会成员结构
董事会是民办高校的最高决策机构,是学校管理决策和控制运行的重要机构。要更好的发挥董事会在民办高校发展中的作用,构建和完善民办高校董事会决策机制,关键是使董事会的决策公平合理。实现董事会的决策公平合理,前提是明确合理董事会成员构成,以防权力滥用。
首先,要构建多元化董事会成员结构。通过对美国私立大学法人治理结构研究发现,美国私立大学的董事会成员具有多元化特征,其大部分来源于校外知名人士,这就在一定程度上避免了董事会成员结构单一,决策缺乏科学性的现象。因此,我们应借鉴美国私立大学的董事会成员组成结构,建立多元化的董事会成员结构。笔者认为,董事会成员应当包括以下几种人员:第一要有学校的投资者,其主要职责是筹集学校的办学经费并对学校经费的花销进行监督,对有关学校发展的重大事项有决策权;第二要有校长,主要负责学校的行政管理工作,执行董事会作出的决议;第三要有党委书记,主要职责是代表党组织贯彻宣传党的教育方针,发挥政治领导核心作用,保证学校正确的办学方向;第四要有职工代表,主要是反映广大教育者的权利诉求,维护教职工的合法权益;第五要有社会知名人士,主要职责是反馈社会需求信息,提供决策咨询意见;第六要有学生或家长代表,主要职责是沟通董事会与社区、学生家长群体之间的联系①。构建多元化的董事会成员结构能够避免家族化管理的蔓延,实现科学合理决策,促进民办高校的良性发展。
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结论


完善我国民办高校法人治理结构对实现民办高校“依法治校”的目标具有重要作用,同时也对促进民办高校的良好运行和健康发展具有重大意义。
本文在对民办高校法人治理结构的内涵和特征、历史沿革以及立法现状进行梳理的基础上,重点分析了我国民办高校法人治理结构在运作过程中主要存在着董事会议事规则不完善、缺失独立的监督机构、教职工参与权未得到保障、相关法律法规不完善等问题;并通过阅读分析有关美、日国家私立大学法人治理结构的参考文献,借鉴其成功经验,指出解决我国民办高校法人治理结构的相关建议即制定科学合理的董事会议事规则、建立以监事会为主的监督机构、完善教职工参与治理机制、完善有关民办高校法人治理结构的法律法规。
本文完成的主要内容及创造性成果主要包含以下几个方面:
(1)在分析民办高校法人治理结构的问题上,重点指出我国民办高校法人治理结构中缺少独立的监督机构,应建立以监事会为主的独立监督机构;指出我国民办高校法人治理结构中教职工的参与度不高,应完善教职工参与治理机制,保障教职工的民主管理和监督权。
(2)本文还选取了 5 所民办高校作为样本院校,把理论与实践结合起来,对民办高校的法人治理结构进行了详细的分析,进而提出的建议更具有可操作性、实践性和可推广性。
完善民办高校的法人治理结构,对促进民办高校的有效治理,促进民办高校的长足发展具有重要意义。笔者只是对民办高校法人治理结构中存在的问题提出一些基本看法 ,以期健全和完善我国民办高校的法人治理结构。但由于个人学术水平有限,很多观点尚不成熟,提出的建议仍需完善。在今后的工作和学习过程中,要加强在此方面的学习和研究,使提出的完善民办高校法人治理结构的建议更具有可行性。
参考文献(略)