九江市城市边缘社区供水服务均等化探讨

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论文字数:33205 论文编号:sb2021052723122135833 日期:2021-07-01 来源:硕博论文网
本文通过对九江市供水服务现状调查发现,九江市在供水一体化的大格局下,城西片区城市边缘社区供水服务已经得到了一定程度的改善,结合九江市居民用水满意度调查发现城东片区城市边缘社区与中心城区相比供水服务依然存在一些不均等的现象:①供水保障率低、停水频繁;②供水安全有待提高;③用水高峰水压堪忧;④水价接受程度较低;⑤用户服务不精细等诸多问题。

1 绪论

1.1 研究背景与意义
在“十三五”规划的收官阶段,基本公共服务均等化在这五年的实践中取得了一定的成绩,但距离十九大报告中基本实现的目标还有一定的差距。中国共产党第十九次全国代表大会的报告中提出,将基本公共服务均等化基本实现作为2020—2035 年的重要目标,关系百姓基本民生保障的供水服务将在供水一体化的整体布局下实现均等化供给的目标。
1.1.1 研究背景
2018 年中共中央办公厅和国务院办公厅《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》中指出基本公共服务均等化的实现首先要建立城乡区域、各地区部门统一的基本公共服务制度,并促进基本公共服务质量水平的有效衔接。②城乡各区域间的基本公共服务受限于公共设施的建设,而目前城市农村在进行土地建设方面往往是功能拓展先于公共设施建设,造成了公共服务的滞后。城市边缘社区处于城市农村边界,具有独特的城乡“二元割裂”结构,城市供水由城建部门监督管理,农村供水由水利部门监督管理,难以形成标准化、统一化的供水服务监督、管理、建设体制,供水服务的各种问题在这个区域更容易凸显,不仅受制于管网建设,还受制于多方利益主体的利益权责分配情况。如何化解这种二元结构,使得城市边缘社区供水服务通过标准化的体系从而形成均等化,是迫切需要解决的问题。
“十三五”规划提出,2016—2020 年的目标是构建更加完善的基本公共服务均等化体系,更加健全的体制机制。2020 年作为“十三五”规划整体目标的最后一年,在供水服务方面,江西省通过城乡供水一体化的均等化供给体制,在城乡供水的安全性、普及性、惠民性等都有所改善,取得了阶段性的成功。截至 2019年 4 月底,在江西水利厅的直接指导下,江西水务投资集团在全省 44 个县(市、区)合作开展城乡一体化工程建设,累计投资近 80 亿元,惠及全省五分之二的面积,供水一体化改造覆盖总人口超过 2000 万,其中农村人口 800 多万;共接管或新建、续建及改扩建各类水厂 203 座,供水总规模超过 400 万吨/日。①《江西省人民政府关于全面推行城乡供水一体化的指导意见》中提出饮用水安全是改善居民生活条件、提高居民生活质量的重要标志,为提高供水服务水平,加强供水基础建设,促进城乡融合发展,决定在全省范围内全面推行城乡供水一体化,并将城乡供水一体化工程体系优化,达到良性运营目标作为 2020—2025 年的发展目标。②城市农村供水在供水一体化的大背景下,已经形成从“无”到“有”的基本格局。九江市通过兼并重组农村小型供水企业、扩大城市管网朝周边农村地区供水,供水服务已经得到了一定的程度的改善。但在实施中出现了供水规划落后于供水建设,“急功近利”式的供水一体化推进策略,没有从全局考虑供水需求与供水量的动态化平衡。由于供水一体化地推进给城市供水企业带来供水量压力,供水建设资金不足造成了供水一体化难以维持持久良好的运行。
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1.2 国内外研究综述
纵观国内外关于城市边缘社区供水服务均等化的相关研究,主要通过分析城市边缘社区的演化历程、城市边缘社区的治理模式及空间特征;对供水问题的剖析,从技术手段、水价市场手段及政府调控手段等多个方面提出解决供水体制的举措和建议。
1.2.1 国外研究综述
国外学者对城市边缘社区的研究从最早的地理学角度到注重从地理学、社会学、公共管理学等各个角度进行了广泛的研究论述。同时,供水体制在各个国家也各有不同,具有一定的借鉴意义。
(1)城市边缘社区的研究
最早由德国地理学家 Louis H.(1936)在地理学视角下研究柏林的城市地域结构时发现,随着城市的发展,城市边界景观不断被城市建成区侵吞,形成了明显的城市新区与旧区的界限。随着土地开发利用,城市的边界越来越模糊,并且有不断变化的倾向,这一地带被路易斯称为“城市边缘带”。①20 世纪 40 年代~80 年代被各个领域的学者从城市学、生态学、规划学等多个角度进行了广泛而深入的研究。Andrews R B.(1942)指出“城市边缘带”的提法有一定的不足,应该将城市乡村看作边缘地带的全部作为研究目标,进行整体性的分析。②Carter H.和Wheatley S.(1979)认为传统的城市边缘社区研究仅从城市景观角度出发已经不足以适应边缘社区的演化,应该从人口、社会特征的视角出发,注重其过渡性的特征。③Griffiths M B.(2010)指出城市边缘社区是城市与农村之间在土地利用、用地功能经常发生冲突和矛盾的转换区。④Juan(2019)对西班牙中型三个中型城市进行研究发现,城市边缘社区容易受到城市转型和城市发展带来的负面影响,高强度的房地产开发造成了城市基础设施的不可持续发展。
图 2.1 城市边缘社区的供水模式
图 2.1 城市边缘社区的供水模式
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2 相关概念与理论基础

2.1 相关概念
本节主要介绍相关概念:城市边缘社区作为本文的研究主体,明确其概念对本文后续研究的准确性有着十分关键的作用;基本公共服务均等化是供水服务的最终目标,分析其概念有助于提出具有可行性及针对性的建议;城乡一体化是供水服务形成均等化的重要手段,了解城乡一体化的内涵将有助于分析城市边缘社区供水服务形成均等化的机制和原理。
2.1.1 城市边缘社区
随着城市建成区不断扩张和农村逐渐城市化,城市边缘社区是指地处城市农村交界处,城市治理体制和农村治理体制在此碰撞的过渡性地区(如城郊村、安置保障性住房区、农民公寓等)。同时城市边缘社区是城镇化进程中的一个阶段,由人口流动聚集产生,在人口结构、公共设施供给、生产生活模式等多方面的二元结构并存的社会生活共同体。城镇化造成的基础设施、公共服务供需矛盾在此地尤为激烈,往往是供给不足情况下最先造成影响的地区。从治理意义上来看,快速城镇化造成城市中一些地区治理体制落后、设备设施更新不及时的老旧小区或城中村也具备治理的“边缘性”,应该划入其中一同论证。①所以,在城市边缘社区的界定上,应该结合城市的发展规模、公共设施的建设进程、公共服务提供的优劣程度等多方面考量。
城市边缘社区在治理过程中难以形成高效的举措,是因为其具有以下特征:
(1)城市边缘社区具有运动性。随着城市规划布局逐渐变化,往日的边缘社区可能变成未来的城市中心城区,周边的农村也变成城市的一部分,这种动态过渡可能会造成公共服务的供给发生变化,供需关系形成不均衡,造成新的治理“边缘”。
(2)城市边缘社区人口流动性较大。由于该地区有更低的居住成本,更容易造成外来人口、务工人员的聚集,使得人口结构相较城市和农村有更复杂的供给关系,从而难以进行准确的供需预测。
(3)城市边缘社区管理体制有着很强的二元结构特征。在行政规划上看,可能同时存在城市街道社区、居委会、乡委会等多方治理主体;从公共服务供给主体上看,可能存在多个企业同时供给甚至因为建设成本较高等原因造成同时不供给的情况发生。
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2.2 城市边缘社区的供水体制
我国供水市场化改革已有三十多年历史,过去很长一段时间内,供水服务是具有公益性特征的公共事业,由各地政府进行管理。随着城市和工业的迅猛发展,城市用水量激增,供水资金需求也突飞猛涨,单靠政府的投融资能力已经难以满足供水建设的力度。供水服务由政府直接管控,逐渐发展成为企业化经营,国外资本和民间资本的注入,使得供水行业的企业化如火如荼地进行着。
2.2.1 供水服务的主体类型
我国供水行业在进入 21 世纪以来,随着市场的优胜劣汰许多供水企业进行了激烈地重组、并购,但我国供水领域集中度还是相对较低,最大的供水企业市场占有率也不超过 5%。这主要是因为供水行业有较强的属地特征,异地业务扩张难度较大。这样的背景下我国供水服务的主体类型在各地有着较为不同的格局,主要可以概括为以下几种,如表 2.1 所示。
表 2.1 我国供水企业类型分析
表 2.1 我国供水企业类型分析

(1)跨国供水企业
这种企业比较具有代表性的有:威立雅水务(兰州)、苏伊士集团(重庆)等。跨国供水企业凭借着雄厚的资本、先进的供水技术和管理能力,在供水市场上有很强的竞争能力,但对中国供水政策和国情不够了解,偶尔有“水土不服”的情况发生。
(2)国有地域性供水企业
这种企业比较具有代表性的有:北控水务(北京)、温州水务集团、江西水务集团等。国有地域性供水企业有着雄厚的资本,投融资能力强,而且以完成当地政府目标为经营宗旨,与政府关系深厚,能把握供水政策的变化,在当地具有一定的垄断地位,但经营自主性不足,市场意识、业务开拓能力相对薄弱。
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3 九江市城市边缘社区供水服务现状及存在的问题及成因分析..............................18
3.1 九江市供水服务现状.....................................18
3.1.1 九江市城市边缘社区的范围...........................18
3.1.2 九江市中心城区供水服务现状....................................19
4 九江市城市边缘社区供水服务均等化的对策和建议.................39
4.1 政府职能分明,供水服务全阶段监管...........................40
4.1.1 明确各部门监管责任...................................40
4.1.2 从“源头”到“龙头”全阶段监管....................................40
5 结论......................................47

4 九江市城市边缘社区供水服务均等化的对策和建议

4.1 政府职能分明,供水服务全阶段监管
供水服务作为一项保证民生的公共服务,政府在城市边缘社区供水服务中起到监管市场有序经营、引导社会公众积极参与的重要责任。供水服务均等化的推动离不开政府的支持和监管,不同地区的供水由谁管理、供水水质如何保证、建设资金如何落实到位、水价如何制定等多方面需要在政府有效的监管下才能保持惠及全民、长久运作、可持续发展的供水服务均等化体制。
4.1.1 明确各部门监管责任
江西省正在全面推行供水一体化建设,并发布了《江西省人民政府关于全面推行城乡供水一体化的指导意见》,同时有 2020 年 6 月 1 日正式施行的《江西省农村供水条例》,这是对城市边缘社区供水形成均等化的政策支持和法律法规保证。指导意见中指出,要明确政府各部门之间的监管职能,避免出现推诿扯皮的情况发生,这要求政府各部门建立权责分明、协同合作的供水服务监管体制。政府对供水服务的全阶段监管包括:供水建设的规划、饮用水水源地的保护、供水企业的运作、供水厂的生产、供水价格的制定等多个范畴。城建部门和水利部门应该理清城市与农村供水之间的关系,避免出现多头管理的监管真空或重复监督造成人力资源的浪费。规划部门应该结合城乡发展现状,制定长远、可实施的供水建设规划,避免重复建设,浪费人力物力。发展改革部门在水价制定方面不仅要注重居民对于用水价格的满意程度,一味地追求低价,还要考虑供水企业运作成本,需要保障其一定的盈利能力,便于企业良性发展。环保和水利部门注重对水源地的保护,杜绝出现对饮用水源地的污染破坏的情况发生。卫生部门要在供水服务的全阶段制定切实可行的水质检测办法,不仅要管“供”,即对出厂水质的检测,更要管“达”,即供水管网、二次供水设施的全方面水质监管。各部门在职能分明的前提下,做到团结协作,在供水服务全阶段做到“不留死角”的监管任务。
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5 结论


本文通过对九江市供水服务现状调查发现,九江市在供水一体化的大格局下,城西片区城市边缘社区供水服务已经得到了一定程度的改善,结合九江市居民用水满意度调查发现城东片区城市边缘社区与中心城区相比供水服务依然存在一些不均等的现象:①供水保障率低、停水频繁;②供水安全有待提高;③用水高峰水压堪忧;④水价接受程度较低;⑤用户服务不精细等诸多问题。结合笔者对基层政府工作人员、供水企业管理人员、城市边缘社区居民等相关人士进行访谈,找出了其中原因:①政府监管力度不均等;②供水资金投入不均等;③管网建设维护标准不均等;④信息公开制度不均等;⑤供水企业员工服务意识不均等。最后结合治理理论提出了九江市城市边缘社区供水实现均等化的对策和建议:①政府职能分明做到供水服务全阶段的监管;②健全资金保障制度,突破供水建设瓶颈;③管网建设统筹规划,产供一体协调发展;④实行成本公开的水价制度;⑤强化供水企业经营理念现代化从而构建成本公开、服务专业的有序供水市场;⑥调动公众参与供水服务建设,培养多方社会组织团结协作的活力社会。在形成“有效政府—有序市场—活力社会”的社会治理体制下,实现城市边缘社区与中心城区共享社会发展的福利,完成供水服务安全、实惠、便利的均等化目标。
本文是以城市边缘社区为研究对象,结合实际调查居民满意度感官的供水均等化研究,但目前供水行业已经形成了囊括供水服务、污水处理服务、二次供水服务、黑臭水体治理等方面的大水务行业发展规划,如何在这些领域也形成人人共享人人共建的水务一体化大格局,是接下来需要思考和研究的方向。
参考文献(略)


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