宅基地不同退出模式绩效评估研究范文——以成都市三个典型区域为例

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论文字数:56966 论文编号:sb2021092811215638410 日期:2021-11-02 来源:硕博论文网
笔者采用主观与客观赋权法相结合的方式对宅基地退出绩效评估指标权重的进行确立,并采用综合评价法对三种模式的宅基地退出绩效水平进行了量化测算。结合测算结果,对三种不同模式宅基地退出的社会维度、经济维度、文化维度、生态维度、基础设施和行政管理维度的绩效水平进行了对比分析,基于绩效评估的结果分析当前宅基地退出进程中存在的一些问题,并针对这些问题提出一套绩效提升保障机制。

1  绪论

1.1  选题背景和研究意义
1.1.1  选题背景
当前,在城镇化的背景下,农业人口正在逐步流失,据统计,截至 2019 年年底,全国城镇常住人口为 8.48 亿人,占全国总人口比重的 60.60%,同比上年底增加 1.02 个百分点。户籍人口城镇化率为 44.38%,同比上年底增加 1.01 个百分点[1],预计到 2030 年,我国的城镇化率将会上升至 71%左右,在这期间还将有众多人口从农村向城市迁移。
图 1.1  中国城市化增长图
图 1.1  中国城市化增长图
大量的农业人口向城市迁移,使得农村居住人口减少,进而导致当前农村宅基地出现诸多问题。宅基地闲置浪费、人均宅基地面积超标、一户多宅、农村土地隐形交易市场活跃,农民财产权利得不到保障等问题亟待解决[2]。鉴于此,国家开始推行宅基地制度改革,其中宅基地自愿有偿退出作为农村宅基地制度改革中的关键环节,其重要性不言而喻。2008 年至今,国家与地方政府制定并颁布诸多的宅基地退出政策,在全国多个地区开展宅基地退出试点工作,包括深圳、浙江、天津、重庆、成都等。其中,成都作为宅基地产权制度改革的先驱示范点之一,在区域内积极开展宅基地退出试点工作,经过多年的探索与实践,形成了不同的宅基地退出模式,这些试点绩效成果究竟如何,不同模式的宅基地退出绩效有何差异,宅基地退出过程中还存在哪些问题,已成为社会界与学术界共同关注的重要议题之一。基于上述背景,本文选题为“宅基地不同退出模式绩效评估研究——以成都市三个典型区域为例”。以可持续发展理论、乡村韧性理论和美丽乡村理论为支撑,对成都市三个典型区域的宅基地退出模式进行绩效测算并对比分析,包括龙泉驿区——以生态移民为依托的宅基地退出模式、青白江区——以产业规划引导的宅基地退出模式、邛崃市——以灾后重建为契机的宅基地退出模式。对以上三个典型区域进行实证的宅基地退出绩效定量化评估,选取宅基地退出后以上研究区的社会、经济、文化、生态、基础设施和行政管理 6 个方面的效益,构建了“6+32”宅基地退出绩效评估指标体系,并对其进行实证分析与宅基地不同退出模式绩效对比,该研究具有较为重要的理论和实践意义。
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1.2  研究目标和研究内容
1.2.1  研究目标
为了更好地推进宅基地自愿有偿退出工作的开展,并指导和规范宅基地自愿有偿退出的行为,客观上需要开展宅基地退出绩效评估的研究。本研究将紧紧围绕“检验宅基地退出实施效果,比较不同模式宅基地退出差异性,基于绩效评估成果寻找当前宅基地退出进程中存在的问题,根据宅基地退出进程中的问题构建宅基地退出绩效提升保障机制”的总体目标,紧密围绕宅基地退出中的关键环节,对宅基地退出后地区的社会、经济、文化、生态、基础设施和行政管理等方面进行绩效评估研究,力求在:
(1)理论层面上,完善宅基地退出绩效评估的内容,丰富宅基地退出绩效评估研究领域的理论体系,促进宅基地退出绩效评估理论研究的纵深发展,为进一步开展宅基地退出绩效评估相关研究提供一定的参考和借鉴;同时,探求宅基地退出后期的利用和管理,从而构建相应的绩效提升保障机制。也为制定科学的宅基地退出政策与计划,更好地引导地方政府推进农村宅基地自愿有偿有序退出。
(2)实践应用层面上,衡量宅基地退出实施的绩效水平,推动宅基地制度改革的探索工作,充分体现宅基地资产价值,保障农户财产性权益,减少农民进城落户的成本与风险,进一步优化城乡土地资源配置,促进农村土地的高效节约与集约,加速乡村振兴的步伐;通过宅基地退出绩效评估,对宅基地退出实施相关部门进行监督和业绩考核;寻找宅基地退出过程中的问题,并提出提升宅基地退出绩效的具体实现路径和优化调控措施,为进一步深化宅基地制度的改革、促进宅基地的自愿、有偿、有序退出策略等提供决策参考,并力争做到政策建议具有前瞻性、针对性和可行性。
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2  文献综述

2.1  国外研究现状
国外的农村土地制度和我国的城乡二元土地制度结构有所不同,一些外国国家大多数推行的是私有制占主体地位的土地所有制度,所以可能不存在宅基地退出的绩效研究。在私有制为主体的土地所有制条件下,农村宅基地理所应当的属于个人私有财产,农户对自家的宅基地拥有所有权与使用权。国外学者对相关方面的研究主要集中在农村土地市场和土地管理绩效评估等方面。国外学者对农村土地市场的研究主要集中在三个方面,一是影响农村土地市场交易的因素、二是关于农村土地产权市场的研究,三是关于土地交易市场方面的研究。其次,对国外土地管理绩效评价的起源及部分观点进行梳理,国外绩效评价应用于土地管理时间较晚,最早可以追溯到 2003—2004 年。通过对国外农村土地市场和土地管理绩效评估两个领域的研究梳理分析,对于中国宅基地退出绩效评估的研究具有一定的借鉴意义。
2.1.1  国外农村土地市场方面
首先在国外早期的农村土地市场研究中,Vogeler(1981)认为,影响城市居民到农村购房的因素有:城市污染严重、城市拥挤且私密性较差等[15];Nelson(1986)通过对美国 1960-1986 年期间农村家庭进行研究得出,影响美国农村居民出售土地的因素有:家庭变故和异地定居两个因素[16]。国外近来对农村土地市场的研究中,在土地产权市场上,Alexander(2004),认为土地使用政策经常干预土地产权市场,因此土地市场需要工作的市场或行政支持[17];在土地销售和租赁市场上,Deininger(2003)通过对尼加拉瓜 1995-1998 年期间的农村土地市场活动进行分析得出:①土地市场并未导致所考虑的群体之间收益均等;②土地销售市场都促进了土地集中;③土地政策改革导致了土地租赁市场的性能结构性发生转变[18];Ayala(2017)通过探讨坦桑尼亚西北部土地销售和租赁市场,认为土地市场交易可能对土地分配产生不同的影响,同时得出以广泛参与为特征的土地市场可以提高土地分配的公平性[19]。在其他方面,Kijima(2020),基于肯尼亚和乌干达 2003—2005 期间的农村土地市场的证据,认为肯尼亚和乌干达的土地市场存在潜在的弱点,从而阻碍了它们为减轻贫困做出贡献的能力[20]。
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2.2  国内研究现状
本文对国内研究主要是从三个方面入手,一是土地管理绩效评估方面的研究,分别从土地管理绩效评估的内容构成、指标选取、研究方法和研究结果等四个方面对土地管理绩效评估进行梳理分析,更加清晰地了解国内关于土地绩效评估主要采取的研究方法和指标选取等。二是宅基地退出领域的研究,主要采用的是文献计量分析法,以宅基地退出为关键词进行可视化分析。对宅基地退出的现状和研究热点进行研究,有利于从整体上把握宅基地退出的理论基础,探寻宅基地退出研究中的空白领域,从而更好的指导农村宅基地绩效评估研究的开展。三是宅基地退出绩效评估研究,通过对宅基地退出研究视角、绩效评估指标选取、绩效评估方法模型进行分析,有利于为本文的研究提供参考。
2.2.1  土地管理绩效评估研究
在 20 世纪 90 年代,国内开始将绩效评估被引入土地管理研究领域[29],初始阶段主要对土地制度进行绩效评估,随后逐渐引入至土地整理、耕地保护、土地利用等研究领域。目前土地管理领域的绩效评价应用范围较广,涉及到土地管理绩效的方方面面,通过对土地管理绩效相关文献进行分析后,从土地管理绩效评估内容构成、土地管理绩效评估指标选取、土地管理绩效评估研究方法和土地管理绩效评估结论等四个方面进行梳理分析。
(1)土地管理绩效评估内容构成研究
国内在土地管理绩效评估的内容构成上较为丰富,包含 5 个大的方面和 14 个小的方面,涉及土地管理中的各个方面与不同层级。首先,在土地管理绩效评估的内容构成方面,其主要构成有土地储备制度、土地供给制度、土地征用制度、土地督察制度的绩效评估等;耕地保护绩效评估方面的内容包括:耕地保护政策绩效、耕地保护经济补偿绩效、耕地保护综合绩效评估等三个方面;土地整理绩效评估的内容由单项土地整理绩效和多项土地整理项目绩效评估两方面构成;土地利用绩效评估的内容有:土地集约利用绩效评估、土地利用绩效综合评估等;在其他方面还有土地总规实施绩效、集体建设用地绩效、宅基地绩效评估等。对土地管理绩效评估的内容构成进行梳理分析,有利于寻找土地管理绩效评估研究领域中的空白,从而扩宽其研究领域,进而不断提升土地管理的水平。
表 3.1  问卷信度总体分析表
表 3.1  问卷信度总体分析表
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3  案例状况与调查设计 ...................................... 17
3.1  研究区选择原则 .................................................. 17
3.1.1  农村经济发展具有代表性 ....................................... 17
3.1.2  宅基地退出模式具有稳定性 ................................. 17
4  宅基地退出绩效评估框架构建及计算 ........................................ 28
4.1  宅基地退出绩效评估的目的 ........................................ 28
4.2  宅基地退出绩效评估的原则 ................................. 28
5  宅基地退出绩效评估结果分析 ...................................... 52
5.1  以生态移民为依托的宅基地退出模式绩效评估结果 .................................. 52
5.1.1  社会维度效益分析 .............................. 54
5.1.2  经济维度效益分析 .............................. 55

6  提升宅基地退出绩效保障机制的构建

6.1  建立和完善宅基地退出信息披露机制
6.1.1 建立宅基地退出档案管理系统
农村宅基地退出相关档案管理系统的构建是为确保宅基地有序退出,同时也是为衔接城乡建设用地增减挂钩所开展的一项重要的基础性工作。当前宅基地退出已经诸多地区开展,宅基地退出所置换的建设用地指标大多是在本地区内部进行增减挂钩,其主要涉及的主体有农户、集体、企业与政府。且有部分地区开始探讨对宅基地退出置换的建设用地指标进行跨区域交易,其中涉及不同地区。如此的多个主体且复杂的转换流程,一方面易导致多个主体之间出现矛盾,也容易引起地权不稳定,另一方面造成农村地籍出现混乱。因此,建立完善的宅基地退出档案管理系统就显得额外重要。若出现宅基地退出相关的纠纷时,完善的宅基地退出档案则可以为处理纠纷提供重要的依据,进而为提高宅基地退出的行政管理绩效提供保障。
6.1.2  建立宅基地退出信息平台
建立完善的宅基地退出信息发布平台是为降低宅基地退出信息搜索成本,也是为促进宅基地退出政策科普,从而提高农户宅基地退出意愿,进而节约集约利用宅基地的重要保证。随着我国城市化的推进,未来还将有诸多的农民走向城镇,这样就容易造成农村宅基地的闲置与浪费情况更加严重,国家因此也鼓励各地区规范有序引导宅基地有偿自愿退出。但当前没有专门的平台对宅基地退出进行信息的宣传,也缺乏相关的案例介绍,农户了解宅基地退出政策大多是靠网上零星的信息,花费了大量的时间与精力,也只是了解大概,不会上网的农户更多的是通过口头传授的方式了解,这方式易导致信息真实度的失真,且易导致将其他地区的宅基地退出政策误以为是本地区的政策,进而造成在宅基地退出推进过程中,农户对宅基地退出补偿标准的不满、不愿退出闲置宅基地等情况发生。因此,建立地区专门的宅基地退出信息发布平台就显得格外重要。
图 6.1  宅基地退出绩效提升机制构建图
图 6.1  宅基地退出绩效提升机制构建图
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7  研究结论和展望

7.1  研究结论
本文以成都市周边龙泉驿区、青白江区、邛崃市三个典型区域为例,通过实地调研、召开座谈会与参与式农户调查等方式,在对农村宅基地退出绩效、土地管理绩效与土地整治绩效等领域的研究进行整理和分析后,对比相关的宅基地退出政策文件,从社会、经济、文化、生态、基础设施以及行政管理六个维度构建一套科学合理的宅基地退出绩效评估指标体系。采用主观与客观赋权法相结合的方式对宅基地退出绩效评估指标权重的进行确立,并采用综合评价法对三种模式的宅基地退出绩效水平进行了量化测算。结合测算结果,对三种不同模式宅基地退出的社会维度、经济维度、文化维度、生态维度、基础设施和行政管理维度的绩效水平进行了对比分析,基于绩效评估的结果分析当前宅基地退出进程中存在的一些问题,并针对这些问题提出一套绩效提升保障机制。通过本文的研究得出以下结论:
(1)基于实地调研、召开座谈会与参与式农户调查方式,对相关的资料与数据进行统计分析,根据不同模式的具体做法与特点,将三个区域的宅基地退出模式分为龙泉驿区——以生态移民为依托的宅基地退出模式、青白江区——以产业规划为引导的宅基地退出模式、邛崃市——以灾后重建为契机的宅基地退出模式。
(2)通过构建宅基地退出绩效评估指标体系,从而综合检验宅基地退出绩效水平,有利于对该区域宅基地退出绩效水平进行检验,也有利于对不同模式宅基地退出绩效水平进行对比。通过实证分析,生态移民为依托的宅基地退出模式综合绩效得分>产业化为引导的宅基地退出模式综合绩效得分>灾后重建为契机的宅基地退出模式综合绩效得分。
(3)通过对不同模式宅基地退出单一绩效对比分析,生态移民为依托的宅基地退出模式相比之下在经济效益维度、生态效益维度以及基础设施效益维度显示出较好的优越性,产业化为引导的宅基地退出模式在社会效益维度与文化效益维度具有较好的优势,灾后重建为契机的宅基地退出模式在行政管理维度效益相对较好,但优势不够明显。按照常规的的认知,以产业规划为引导的宅基地退出模式应该在经济维度显示出较大的优越性,而测算结果却是以生态移民为依托的宅基地退出模式在经济维度绩效分值高于以产业化为引导的宅基地退出模式。
参考文献(略)