预算绩效管理背景下部门预算执行审计问题探析——以S市审计局审计J部门为例

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论文字数:29992 论文编号:sb2021081621054436981 日期:2021-08-30 来源:硕博论文网
笔者以 S 市审计局对 J 部门的预算执行审计工作为切入点,研究了当前预算绩效管理背景下部门预算执行审计工作的现状,梳理出问题的成因,并就预算执行审计工作的进一步完善提出了具备针对性的、可操作的建议。

1 引言

1.1 研究背景及意义
审计机关作为“监督者”,在监督政府部门权力运行方面发挥着关键作用,包括但不限于监督政府部门是否合理使用财政资金、各级机关是否遵守国家财经纪律,是确保我国廉政建设的重要支撑,但在全面实施预算绩效管理的大背景下,审计机关要如何担起“评估员”的角色,是摆在其面前的一道难题。因此,对预算绩效管理背景下的部门预算执行审计问题展开分析和探讨是十分有价值和意义的。
1.1.1 研究背景
1994 年我国《预算法》颁布,部门预算执行审计应运而生。2003 年,审计署首次向社会公开中央部门财政预算执行审计工作报告,引起了社会广泛关注。经过二三十年的逐步成长,整体而言,针对部门预算具体实施情况的审计工作取得了一定的成果,政府监督水平不断提升,然而必须承认的是内外部环境处于快速变化阶段,如何结合新形势、新要求,去有效开展部门预算执行审计工作是审计机关眼前的一个重要课题。
当前,我国经济转向高质量发展阶段,各领域深化改革不断推进,国家对全面实施预算绩效管理做出重要部署。部门预算执行审计,是政府预算管理的一项日常基础工作,同时也是预算绩效管理的重要依托,对于贯彻落实预算执行、确保财务数据真实性、贯彻科学预算编制、实现监督政府权力、强化政府部门有效履行公共受托责任、全面推进从严治党、积极推进国家治理体系和治理能力现代化等方面发挥着不可替代的功效。为积极应对疫情大考,李克强总理在多个场合多次提到“各级政府都要过紧日子,决不允许搞形式主义,干那些大手大脚花钱的事”。在这样的特殊时期,在部门预算执行审计中深化绩效理念显得尤为重要,对预算绩效管理背景下部门预算执行审计问题研究的需求因而更为迫切。
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1.2 文献综述
关于部门预算执行审计,国内外已有许多学者们进行了相关研究,但结合预算绩效管理背景对部门预算执行审计问题的研究还需要相关学者做进一步探索。
1.2.1 关于预算绩效管理现状的文献回顾
党和国家愈发重视将绩效管理引入到政府预算之中,这正是响应了现代政府财政体制的要求,无论是党的相关文件还是政府机关出台的政府政策,都愈发强调预算绩效管理的重要性,随着《关于全面实施预算绩效管理的意见》的正式颁布实施,建立健全预算绩效管理体系也正式提上了日程,该文件指出要通过三到五年的时间,基本构建出涵盖范围广、涉及环节多的,以结果为导向,注重成本效益的预算绩效管理体系,并且在这其中强化责任要求和对政府的权力约束,从而为提高政府资金的利用率、提高政府的公信力打下坚实的基础。同年,财政部出台了《关于贯彻落实<中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见>的通知》,该通知以国务院发布的意见为指导,强调了各级政府部门都要做好预算绩效管理体系构建的方案和步骤,各级政府都要做到“把钱花在刀刃上”,提供预算管理水平,优化资金使用效率①。
就预算管理绩效而言,各级财政机关机构已经在近些年来取得了可喜的成果,具体包括:第一,整体完成绩效目标全覆盖的要求,绩效管理体系初步形成。政府部门财政的常用领域,如政府性基金预算、一般公共预算都已经被囊括其中,初步建立了比较全面规范的绩效指标体系。第二,扩大了绩效运行监控范围。通过 2019 年一整年的努力,绩效运行监控范围持续扩大,涵盖了包括中央和省级在内的各个本级项目。三是绩效自评全面实施。继续组织中央级别的机构自我评价上年度的本级项目的绩效情况,特别是首次开展了地方对中央的专项转移支付工作的绩效情况评价工作。第四,不断增强绩效信息公开程度。无论是中央部门的重点项目,还是专项转移支付项目和重点项目,均开展了一定程度的绩效自评工作,并将项目内容和评价结果上报给全国人大常委会审阅,经全国人大常委会通过后,进一步向全社会公开,保障了民众对于绩效信息的知情度②。
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2 预算绩效管理背景下部门预算执行审计的理论概述

2.1 预算绩效管理的内涵
要想实现财政资源优化配置、公共服务质量显著提高,那么就必须将预算绩效管理引入到我国的财政体系之中。因此有必要了解预算绩效管理的概念和目标是做好预算绩效管理工作的前提。
2.1.1 预算绩效管理的概念
绩效预算管理是以目标为导向、以项目成本为衡量、以业绩评估为核心的一种预算体制,是把资源分配的增加与绩效的提高紧密结合的预算理念。绩效管理的存在具有诸多积极意义,不仅能够优化财政资金的分配,打破传统的预算资金分配僵局,而且能够提高预算管理水平,从而实现财政资金的高效利用,从财政资金层面促进社会经济的健康稳定发展。
2.1.2 预算绩效管理的目标
(1)确保财政资源利用的高效性。让绩效管理体系涵盖各级政府收支预算的各个方面。由于绩效管理的存在,对政府的预算收入和支出提出了更高的要求,对于预算收入而言,各级政府应当秉承实事求是、稳定高质的原则,努力推进自身预算和当前区域的经济发展水平相适应,对于国家的各项减税等政策予以坚决的贯彻执行。对于预算支出而言,各级政府应当秉承着重点突出、统筹兼顾的原则,积极响应国家的重点项目和重点领域建设,始终将人民群众的利益摆在突出位置,确保财政资源的优化配置,财政资金可持续得到保障,民生水平不断改善。
(2)对政府部门履职尽责能力进行多角度、全方位的评价。绩效管理体制的存在,有利于让政府机构和下属单位获得一定的资金自主使用权,从而激发这些机构和单位的积极性,使其能够结合自身的发展情况、职责履行情况提高资金的使用效率,统筹安排各项活动。通过财政资金的利用效率、机构单位的职能履行情况、群众满意度评价、预算资金的结构等多个方面对政府的履职情况进行全方位的评价,从而推动各级部门不断能提高自身的履职尽责能力。
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2.2 部门预算执行审计的内涵
部门财政资金的运行需要由预算执行审计予以监督,因此部门预算执行审计具有十分重要的意义。
2.2.1 部门预算执行审计的概念
预算执行审计是指审计部门对于政府预算执行情况所展开的审计活动。其中主体是各级审计机关,审计的依据是获得本级人民代表大会批准的预算方案,审计的对象是各级预算的执行部门和下属单位,审计的本质是一种对政府资金使用情况和财政收支情况的监督。
按照现行法律法规和政策的要求,在部门预算执行审计中,各级审计机关承担主体责任,对于预算执行部门的预算管理情况、财政收支情况、资金使用情况等方面进行审计工作,从中发现是否存在问题,最终以审计报告的形式上报给本级人民代表大会,各执行部门根据审计报告中提出的问题完成相应的整改。
2.2.2 部门预算执行审计的目标
部门预算执行审计的目标概况来说,就是要通过审计,严格规范财政资金使用,提高预算管理水平和政策实施效果。具体而言,包括下面三个方面:
第一,纠正违法违规行为。通过审计活动,能够及时发现预算执行部门存在的各种资金使用问题,对违法违规行为进行追究,从而避免类似行为的再次发生。全面落实预算法要求,进一步强化预算约束,规范政府收支行为,主要是对被审计单位预算执行的完整性、合法合规性、真实性展开审计活动。完整性方面,强调预算执行部门在接收审计时,必须将自身的资金使用情况、预算编制执行情况等全部提供给审计部门;合法合规性方面,强调预算执行部门在预算管理和资金使用的过程中,是否存在违法违规行为;真实性方面,审计部门重点考察预算执行部门是否严格按照预算编制进行资金使用,实际财政资金的安排情况如何等,防止骗取、侵占国家财产的行为发生。
表 3-1 J 部门机构设置表
表 3-1 J 部门机构设置表
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3 预算绩效管理背景下 J 部门预算执行审计案例介绍..................................... 19
3.1 J 部门预算执行审计主客体介绍..........................19
3.1.1 J 部门基本概况..............................19
3.1.2 S 市审计局概况.....................................20
4 预算绩效管理背景下 J 部门预算执行审计中存在的问题及成因分析......... 29
4.1 J 部门预算执行审计工作中存在的问题.................................29
4.1.1 对预算执行绩效的关注度不够................................ 29
4.1.2 反映的绩效类问题广度和深度有待拓展....................... 30
5 预算绩效管理背景下完善部门预算执行审计的建议........................... 36
5.1 探索业务操作规范.............................. 36
5.1.1 强化绩效审计理念及全流程审计理念............................ 36
5.1.2 重点完善预算执行绩效审计评估指标体系......................... 36

5 预算绩效管理背景下完善部门预算执行审计的建议

5.1 探索业务操作规范探索业务操作规范
可以加快预算绩效管理和部门预算执行审计之间的相互融合,提升管理水平,提高工作效率。只有从操作层面上有据可依,才能不断推进、完善这项工作。
5.1.1 强化绩效审计理念及全流程审计理念
强化绩效理念,结合我国的财政体制改革的进程,严格遵循党和政府的各项政策要求和工作安排,逐步形成以绩效为核心的审计理念和审计模式,让预算执行的绩效管理水平得到不断提高。强化全流程审计理念。不仅在最终的预算执行成果进行绩效审查方面的考核,更要在做好重点项目审计的基础上,实现审计活动参与到预算管理全部流程、各个环节,从而实现预算执行审计的系统化和统一部署,从而提高绩效审计的水平。
5.1.2 重点完善预算执行绩效审计评估指标体系
要将预算绩效管理融入到具体的审计工作当中。在审计工作的开展过程中,以绩效目标管理为关键环节,以预算的各种绩效情况为切入点进行核验和审计,明确当前部门对预算使用的绩效情况,以审计的方式推动预算管理水平的提高,而预算管理体系的进一步完善又可以便于审计活动的开展,两者实现了相互促进的良性循环。
表 3-2 J 部门 2015-2019 年收入支出决算情况表 单位:万元
表 3-2 J 部门 2015-2019 年收入支出决算情况表 单位:万元

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6 结语


实施预算绩效管理有利于推进财税体制改革,抑制部门无效低效支出需求,提高财政资金分配效率,增强预算公开程度。通过部门预算执行审计工作的开展,能够及时发现财政资金和预算执行存在的不足,并且结合成因提出审计建议和解决方案,从而提高政府财政管理水平,提高资金使用效率,让财政预算更好发挥其应有的功能。将预算绩效管理和部门预算执行审计相结合,可以有效解决预算绩效管理与预算执行审计“两张皮”的问题。笔者以 S 市审计对 J 部门的预算执行审计工作为切入点,研究了当前预算绩效管理背景下部门预算执行审计工作的现状,梳理出问题的成因,并就预算执行审计工作的进一步完善提出了具备针对性的、可操作的建议。
本文立足于两大主体层面展开研究——审计机关和国家机关,结合主体特点提出措施。一方面,审计机关作为国家机关,要经受住全面实施预算绩效管理大背景的考验,完成各项新工作,满足新要求,离不开国家为其提供强有力的保障,包括提供预算执行审计的相关法律法规支持,投入人力物力财力去统一部署大数据审计的基础建设,协调各部门共同监督审计成果的转化和应用,积极引导绩效管理的新趋势、强化绩效管理的新理念等。另一方面,作为审计主体,审计机关需要不断加强自我建设,一是在审计工作中要有创新精神,不能固步自封,要学习预算绩效管理的新概念,积极深化部门预算执行审计理论研究,探索预算绩效管理背景下部门预算执行审计的业务操作规范,并在经验交流中加快业务的更新能力;二是要用好、用活审计人才队伍,定期开展审计专业技能培训,从而增强审计人员的专业能力,并且通过完善的激励体系,推动专业化审计队伍的建设;三是紧跟大数据步伐开展审计工作,要充分利用大数据审计和计算机审计的优势,主动协调财政等部门消除各平台数据的壁垒,提高工作效率和深入分析数据的能力。通过国家和审计机关两个层面上的努力,结合预算绩效管理的大背景,充分发挥部门预算执行审计在国家治理体系现代化的重要作用。
参考文献(略)