湖长制政策演进与优化路径研究

论文价格:150元/篇 论文用途:硕士毕业论文 Master Thesis 编辑:vicky 点击次数:148
论文字数:36556 论文编号:sb2021021923254534598 日期:2021-03-02 来源:硕博论文网
笔者基于政策扩散的理论维度,提出湖长制政策基于时间与空间双重维度的演进机理与纵横双向扩散路径分析的基本理论框架,综合分析与对比各省级湖长制政策实施方案与具体进程,研究结果表明,湖长制政策在各省份的扩散演进符合公共政策扩散的一般规律;并结合湖泊水体的典型特征、行政主体可能的财政缩减以及职能部门的权责交叉等重要实际问题,提出系列具有较强现实意义的优化路径与选择,在把握相关政策扩散的演进机理与扩散路径的基础上进一步为湖泊治理与保护建言献策。贫困地区退耕还林工程的对策和建议。

1 绪论

1.1 研究背景、目的与意义
1.1.1 研究背景
作为水循环运动环节中的重要组成部分,湖泊是蓄洪储水的重要生态载体,具有生态涵养、水上航运、供水蓄洪等多种重要功能。随着现代工、农业生产活动的无序扩张与频繁开发,在湖泊水域附近诸如岸线围垦、侵占水域、超标排污、违法养殖、非法采砂等违法行为屡禁不止,导致大量湖泊面积不断缩减、水体严重富营养化、生物栖息地破坏等一系列生态环境问题,最终造成湖泊涵养生态的基本功能严重弱化,部分湖泊水域甚至面临着功能永久性丧失的风险,湖泊污染治理和水体环境保护已经刻不容缓,并成为各级政府施政不可回避的重要难题之一。在这一严峻形势下,全面推行湖长制,切实推进湖泊污染治理和生态环境保护是贯彻党的十九大精神、加强生态文明建设的必要举措,是实现湖泊功能永续利用的重要规制保障。
湖长制作为生态文明建设的具体政策创新与制度安排,最早得益于地方政府水环境治理的成功经验。湖北省黄冈市首创的“湖长”制度在成功治理当地遭受严重污染的湖泊水体环境后,湖长制这一“临时制度”引起了周边省份的关注与国务院的重视。为深入贯彻党的十九大精神,2017 年 11 月 20 日,十九届中央深改领导小组首次会议正式通过《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》,并于当日起开始实施。自此,湖长制这一政策创新的扩散进程大大加快,陕西、山东、宁夏、云南、上海、重庆等地陆续跟进出台本省实施湖长制的工作方案,截止到2019 年 1 月 24 日,全国 1.4 万个湖泊共计设立省、市、县、乡四级湖长 2.4 万名,标志着湖长制在我国全面建立,完善的湖泊治理体系基本形成。经过一年多的实践证明,湖长制的建立在地方湖泊环境的治理保护中取得了显著成效,尤其是一些备受民意关注的重点湖泊水域,治污护水工作进展明显,水质恶化趋势得到有效遏制,生物生态环境明显改善;而且部分位于高寒地带甚至是无人区的湖泊,一改过去缺少常态监管的局面,在四级或五级湖长体系下初步实现了湖泊水体治理与保护的全覆盖。此外,湖长制政策体系的构建是一个持续完善的动态过程,从最初的实施意见在全国范围内推行,到工作方案评估与考核结果应用,都在持续推动新政策的日益成熟与完善。在此背景下,针对湖长制政策的扩散历程展开分析研究,并探讨在政策实施的过程中面临的制约因素与可行的优化路径,具有较强的现实意义。
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1.2 研究内容、方法与路线
1.2.1 研究内容
本文基于湖长制度在我国全面建立并实施的基础上,以 2017 年以来中央、各省区及地市出台的湖长制政策为样本,采用调查分析、文献研究、信息研究等研究方法,基于政策扩散理论,构建起湖长制政策扩散的演进机理与扩散路径的理论分析架构,分别从时空维度和路径选择等视角分析该政策的扩散特征和内在规律。同时以湖长制政策落地后面临的制约因素展开论述,并提出针对性较强的科学可行的路径与选择,全文共计七个部分。
第一部分,是绪论,主要梳理相关参考文献,提出文章的研究问题、研究目的和研究意义,并在此基础上概述国内外研究现状,论述研究内容、研究思路和研究方法。
第二部分,对湖长制、水环境承载力和政策扩散等相关概念进行界定,并围绕政策扩散的时空特征与纵横路径阐述相关研究理论,为进一步探讨核心议题奠定理论基础。
第三部分,主要针对湖长制这一政策在时间历程与空间地域两大维度上的演进历程展开分析,并深入探讨时空扩散的具体内在动因与机制,为把握湖长制政策扩散的内在规律奠定基础。
第四部分,围绕湖长制政策的扩散路径展开,分别从横向学习、创新与纵向辐射、吸纳两个维度探讨湖长制政策扩散的具体途径与动因机制;剖析此类政策纵横延展的内在机理。
第五部分,在对湖长制政策扩散有较为深入研究与宏观把控的基础上,基于政策执行的实际效益,围绕操作过程中面临的突出问题,归纳整理出各地面临的共性瓶颈与主要制约因素,为下一步具有针对性的举措建议的提出指明方向。
第六部分,针对提出的诸多制约湖长制政策执行效益的不利因素,提出完善专项立法,有效分解职责;创新筹资模式,引入社会资本以及提升专业水平,加强宣传引导等在内的较为科学的应对路径与选择。
第七部分,是本文研究成果的结论部分。在总结全文研究成果的基础上,展望未来,应当精准结合湖泊治理态势,持续优化湖长制政策环境,综合把握湖长制政策的时空演进机理与扩散路径,构建完善的湖长制政策扩散机制。
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2 概念界定与理论基础

2.1 概念界定
2.1.1 水环境承载力
即关于特定时期特定水域内,水体在能够发挥基本功能的前提下所能容纳的现代社会污染排放物边界量,实际上是对特定水体承载能力的区间规定与研究,这一区间承载容量在满足水体生态功能的同时兼顾人类社会对水资源的需求。实际上,对水环境承载力区间的划定越严格,则水体承载能力越小,而要从根源上治理湖泊污染,控制污染物排放,人类社会的各项生产与开发行为造成的污染排放总量在特定时间单位内不得超过该区间值。总体而言,水环境容量具有自然限度性、相对极限性、主观可控性和特定时空性等数个特点,要恢复水域生态环境,实现水资源的永续利用,必然要在遵循水环境容量特点前提下科学划定特定水域能够容纳污染物的总量,处理好污染排放与水体保护之间的动态矛盾关系,逐步实现水域良性的水体循环与净化能力。
2.1.2 湖长制政策
湖长制政策,是我国政府基于绿色发展、生态文明建设理念,在全国范围内对湖泊所在地各级党政主要领导按职责分工,组织实施湖泊管理保护工作的政策生产与创新,是地方各级党政领导对其主管辖区内湖泊的管理与保护承担第一责任的政策制度。
地方湖长职责集中体现为四个方面:一是严格责任水域空间管控,实行分区管理并重点监控水域内各项开发利用行为,二是强化湖泊污染防治与水体保护,有效控制湖泊水体污染物的排放量,推进湖泊水体环境的生态治理与修复工作;四是构建完善科学的湖泊水域执法监管机制,在执法监管的基础上依法惩治违法行为,防微杜渐。
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2.2 公共政策扩散基础理论
作为对公共利益进行分配的主要路径,一般意义上,学界围绕着政策主体、政策客体与政策环境而构成的政策系统,将公共政策过程划分为创议、决策、执行 、评估、调整、终结等数个阶段与途径;对于作为政策主体的政府而言,可划分为信息、咨询、决策、执行、监控等五大系统。结合我国公共管理体制的特点与实际,一项政策从单个部门或地区向其他层级或区域的扩散、转移往往集中在创议、决策与评估等阶段,并兼具时空演进与纵横扩散的双重特征。要解析特定政策扩散的历程与基本规律,可以从政策演进的时间历程与空间扩散、垂直辐射与横向竞争等四个理论维度开展。
2.2.1 演进机理的时空特征理论
一是时间特征上,中国公共政策应体现出政策扩散的一般规律,即“S 形”或近似“S 形”的时间轨迹。王浦劬基于时间维度,提出中国公共政策扩散过程呈现“S 形”曲线特征[38],并根据轨迹态势将其划分为缓增、快速与平稳等三个基本阶段。在政策扩散的初期阶段,限于特定的时空环境,以及缺乏实践经验,往往会出现数个早期扩散源充当政策试验田;随着后续各项条件的愈加成熟,加之中央政府持续推动,各地在吸收早期扩散源的实践经验基础上会逐步推动政策创新进入集中扩散期,随着政策扩散累积量的饱和,会逐渐趋向平稳。当然,对于特定政策而言,在这一过程中还会受到不同时期国内外经济、政治等环境以及突发性事件影响,从而可能会出现暂时停滞甚至是突变的情况。因而,在时间维度上,特定公共政策的扩散通常不会呈现出标准的“S 形”扩散轨迹。
表 3-1 政策先行省份及国家出台的湖长制政策条目
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3 湖长制政策的时空演进机理分析..............................12
3.1 湖长制政策的时间演进:近似“S 形”扩散模式..............................13
3.1.1 政策演进的阶段性分期..........................13
3.1.2 近“S 形”曲线扩散特征.....................14
4 湖长制政策的扩散路径分析...........................21
4.1 纵向层级的垂直辐射与吸纳..........................21
4.1.1 自上而下的垂直辐射...............................21
4.1.2 自下而上的吸纳整合...................21
5 湖泊治理与保护的潜在制约因素分析.........................24
5.1 治理机构的职能与责任问题..........................24
5.1.1 法律体系建设尚不完善.............................24
5.1.2 部门统筹协调机制缺乏..............................24

6 湖长制政策落地后的优化路径与选择

6.1 加强专项立法,有效分解职责
省级湖长制工作实施方案的出台,是目前地方水污染治理在湖泊水体的方面的具体制度安排,实现了地方湖泊管理与保护的有章可循,而在实际的治理过程中,不可避免出现了部门关系不顺畅、监管力量分散、地区间水污染监测无法协调、跨界水体治理混乱等诸多问题,从过往地方水体治理的成功经验并结合现实面临的困境来看,湖泊治理与保护实现从有章可循到有法可依无疑是解决部门职能交叉、责任不清的有效方式,因此加快地方湖长制专项立法工作,进一步提升湖长制的法律位阶,在法治层面明确湖长制工作组织体系构架、各级湖长职责及工作要求等,将湖长制纳入法治轨道运行,具有现实必要性与重大意义。
6.1.1 统筹协调,明定职责
地方政府在起草实施湖长制的相关条例过程中尤其要注意四个方面的重点内容。首先,湖泊生态环境保护,涉及区域面积较广,参与部门多,要打破行政区域界限,树立 “一盘棋”思想,要从立法上形成统筹领导、综合协调的制度规范[48];其次,要着重建立分区、分级管理的湖长制组织体系,根据各省份实际行政区划情况,明定市或县级以上总湖长、副总湖长负责本行政区域内湖长制工作的总督导、总调度;在划分具体湖长职责的同时,要着重推动建立区域间协调联动机制,协调上下游、左右岸实行联防联控;市、县级湖长除完成上级湖长交办的工作任务、责任水域的专项治理的同时,应该及时督促下级部门解决责任水域出现的问题,依法查处相关违法行为;乡级、村级湖长作为一线湖泊治理维护的负责人,主要落实责任水域内的管理、保护与治理等具体职责任务,包括日常保洁和堤岸维养、定期开展责任水域的巡查、劝阻相关违法行为,并履行向上级汇报具体工作成效的义务以及报告职权范围外的其他问题。
图 3-1 2017-2018 年省际间湖长制政策扩散累积量及时间轨迹(1-12 月为 2018 年)
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7 结论与启示

7.1 机理与路径
在时间维度上,湖长制政策在省际行政主体间的扩散呈近“S 形”演进曲线。在 2017-2018 年间,整个扩散进程分为三个基本阶段:在政策扩散初期,出现了数个早期政策扩散源和先行省份,包括湖北、陕西、山东三省;在第二阶段,相关政策加速扩散效应开始出现,宁夏、云南、上海、重庆、辽宁、湖南等 22 个省份陆续出台相关政策,这一时期政策在省际间的扩散曲线呈现出大幅上升的态势,截止到 2018 年 7 月底,全国形成了 25 个省份全面铺开湖长制政策的扩散格局;随着 2018 年年底天津市颁布该市首个省级湖长制举措后,全国 31 个省级行政主体初步实现了本省湖长制政策的全面覆盖,政策扩散积累量饱和。此后,湖长制政策体系不断完善,并在地方实践中持续向纵深发展。
在空间维度上,垂直等级效应与横向邻近效应显著。2017 年中央政府颁布《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》,并明确要求各省在 2018 年年底全面建立湖长制,随后的十几个月各省份在高位行政推动的压力下先后跟进公布本省湖长制的实施意见与方案,并如期达成中央关于实施湖长制的任务要求。在横向维度,华中地区的湖北,华东地区的山东以及西北地区的陕西作为地区内的先行省份,均起到了良好的示范带动效应。在政策扩散的其他阶段,宁夏与陕西、青海与西藏、吉林与黑龙江、江苏与浙江等数个省份均出现了明显的邻近效应,虽然部分省份邻近效应并不显著,但多数省份作为政策跟进者,倾向于在贯彻落实中央文件要求的基础上向邻近省份学习政策实践经验并兼顾地方具体实际。
参考文献(略)

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