基层党组织嵌入乡村治理探讨

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论文字数:35548 论文编号:sb2021082923200537122 日期:2021-09-06 来源:硕博论文网
本文通过对执政党基层组织嵌入乡村治理的历史回顾、现状分析、基层实践及嵌入路径的研究,得出以下结论。   结论一:基层党组织通过政治对行政的支配,嵌入乡村治理结构并居于核心位置,而具有核心的领导力;借助党群利益联结纽带,内化于村庄社会,而具有极高的整合力。执政党以层级化的组织网络,保持着乡村内部与外部的联通,国家与乡村社会的互动。具体地,在乡镇层面,基层党组织通过政治责任和治理责任,去政治—行政对立,推动治理重心下沉;在村庄层面,发挥基层党员的带动作用,密切党群关系,对接原子化村民。如此,基层党组织与乡村社会实现了嵌入性的结合,也借此与乡村治理建立关联。

1.绪论

1.1 研究背景与问题提出
1.1.1 研究背景
近年来,农村问题受到国家更深程度的关注,实现乡村的有效治理变得更加重要和迫切。2018 年“中央一号”文件指出,“乡村振兴,治理有效是基础”。作为国家治理的基础,乡村的有效治理不仅事关乡村振兴,也关系到国家治理体系的现代化转型。历史地看,农村问题的产生,是国家现代化进程带来的客观结果。“进入现代化发展阶段后,国家的治理重心由乡村转移到城市,相应地,社会治理逻辑也从乡土本位转变为城市主导。同时,乡村社会结构在现代化冲击下发生剧烈变化,使得乡村既有的治理体系动摇,治理权威与效能衰落”1。具体讲,随着市场经济的深入发展,村庄的流动性增强,原子化特征凸显,公共规范逐渐解体,村社文化日渐衰落,农民生计模式多样,阶层分化加深,集体精神不断淡化,个人功利意识增强,深层矛盾易于上浮,乡村治理极具复杂性和非规则性。现在的乡村治理既有延承下来的历史性治理积弊,也有尚未完全消化的现代化冲击余波,在此双重叠加影响下,乡村显得“支离破碎”、“一盘散沙”。乡村治理越来越缺乏活力,不断下沉的行政包揽,挤压虚化的村社自治,愈加疏离的干群关系,运作不畅的基层政权,显现出对当下乡村治理生态的种种不适应。
伴随着农村的衰落,关于村庄的前途出现了村落终结的论调,但是,农村在相当长的一段时期将会继续存在。这是因为,虽然城镇化的推进使得部分农村人口转移到城市,可是,城市吸纳农民的能力毕竟是有限的,数以亿计的农民的就业和收入来源仍然需要依靠农业,依然还是需要生活在农村。另一方面,作为现代化的“稳定器”和“蓄水池”,农业和农村还具有保障农民生存底线的作用,正如贺雪峰所说,“农民的致富在城市,进城失败可以回到农村保底”2,从而起到缓冲危机的重要作用。基于此,农村会继续存在,而破败萧条、治理失序的农村显然不利于农村经济社会的发展、国家的政治稳定以及长治久安,这就需要加强乡村的建设和治理。
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1.2 研究意义
1.2.1 理论意义
一是,本文以基层党组织作为主要研究对象,以“嵌入性”分析党组织对乡村治理的影响及二者的关联逻辑,有利于丰富乡村治理的研究视角,与既有的乡村治理研究进行对话,增加对乡村治理问题的解释角度。二是,通过对嵌入性理论的运用,结合乡村治理情境,提出基层党组织引领的嵌入式治理,提炼出关系嵌入、结构嵌入、权力嵌入三种嵌入性,为实现乡村有效治理提供一种学理上的思路。
1.2.2 实践意义
一是,本文通过对乡村治理的历史回顾,梳理乡村治理的发展脉络,有利于汲取有益的治理经验,批判性继承“资源遗产”,从而规避治理风险,也有利于找寻现下乡村治理问题症结的根源,从而有针对性地提出治理对策。二是,从乡村治理实际出发,以烟台市农村党建示范区作为案例,对其进行分析,总结实效性的经验做法,为乡村的良治提供借鉴,同时探索基层党组织引领乡村治理的具体路径,具有现实意义与实用价值。
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2.核心概念与理论基础

2.1 核心概念
2.1.1 基层组织与基层党组织
从静态来看,组织是人、财、物的集合体,是一种实体。从动态来看,巴纳德将组织定义为“有意识地协调两个以上的人的活动或力量的一个系统”1,他认为组织的本质是一个各部分相互关联着的协作系统,组织由协作的意愿、共同的目标和信息交流三个要素构成。基于此,本文所述基层组织是一个处于国家治理末端,与所处环境交互作用,彼此相互协作,配置人、财、物,共同服务于乡村治理目标的开放系统。
这是一个综合性概念,具体内涵如下:第一,乡村基层组织泛指与乡村治理相关的存在于乡村范围的组织。具体包括乡镇党委和政府、村民自治组织、村党组织、农村社会组织、合作经济组织等。本文重点关注前三者。第二,乡村基层组织是一个整体性的运作系统。各个基层组织不是孤立静止的存在,而是在治理中各司其职,相互发生关联,部分与整体体现出密切的相关性。如何协调不同组织,处理组织间的摩擦,维持整个组织体系的良性运作是关乎治理有效与否的重要问题。第三,乡村基层组织与所处外部环境相互作用。环境包括人、制度规范、组织目标等。一方面,为完成组织目标,基层组织通过特定的手段与外部环境进行多方面的互动。另一方面,外部环境也制约互动的方式,影响组织目标的达成。第四,乡村基层组织具有动态发展性。外部环境的变化会引起乡村基层组织的相应变化,使得基层组织既有适应性一面,也有能动性的一面。
基层党组织在上述基层组织中尤为重要和特殊,从组织基础上讲,根据 2019 年中共中央印发的《中国共产党农村基层组织工作条例》(以下简称《条例》)第二条之规定,“乡镇党的委员会和村党组织是党在农村的基层组织”。从组织地位和职责任务上讲,《条例》规定基层党组织在乡村居于领导地位,“全面领导乡镇、村的各类组织和各项工作”。不仅如此,在《关于实施乡村振兴战略的意见》、《乡村振兴战略规划(2018—2022)》等文件中都明确出现“加强农村基层党组织对乡村振兴的全面领导”、“健全以党组织为核心的组织体系”等类似表述。
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2.2 理论基础:嵌入性理论
嵌入性理论发轫于经济社会学,研究经济、政治、文化、社会关系等因素对组织运行逻辑及发展趋向的影响,被广泛应用于各种研究领域。“嵌入性”概念由波兰尼首次提出,之后格兰诺维特提出了嵌入性理论。不过,“与波兰尼的嵌入主张不同,格兰诺维特认为,并不是所有的经济都被嵌入,这种观点后来被称之为‘弱嵌入主张’,不是强嵌入主张”1。格兰诺维特提出了关系性嵌入和结构性嵌入,“前者是指行动者嵌入于其所在的关系网络之中;后者则嵌入到社会文化传统、价值规范等结构之中”2。Burt 提出颇受关注的“结构洞”观点,认为企业所拥有的结构洞数量与其在整个信息传递网络中的优势地位呈现出正相关关系,“结构洞”位置体现了企业在网络中的‘桥梁作用’3。“Hagedorn 将嵌入性分为双边嵌入性、组织间嵌入性和环境嵌入性三个层次,组织在进行合作关系的选择与建立时,这三个层次往往是一起发挥作用的,因此必须全面考虑这三个层次的综合作用”4。
国内学者结合我国实际,创造性地对嵌入性理论加以运用,不断扩充其理论内涵,推动理论的发展。简言之,前已述及,何艳玲提出了“嵌入式自治”,刘鹏提出了“嵌入型监管”,陈锋提出了“嵌入式治理”,赵晓峰、张红提出了“脱嵌化治理”。
这一理论对研究执政党与乡村治理关系的适用性在于,首先,执政党需要嵌入到乡村关系网络中维持根基与合法性。“乡村作为执政党的力量源泉和存在基础,党需要通过自身的有效活动来反映乡村社会的利益诉求,以自己行动的有效性和价值的张扬来获得民众认同”5,这就决定着执政党必须嵌入到乡村具体的地方性规范、关系、结构中才能收集、综合、代表、实现乡村的利益诉求。其次,执政党需要在治理过程中担当连接国家与社会的“桥梁角色”。自建国后,国家一直保持对乡村的渗透和整合,以保证国家意志对乡村的干预以及乡村对国家的依附。而执政党及基层组织就担负着贯通国家与社会的中介作用,使得国家制度与权力能够有效进入乡村,也使得乡村社会的内在政治要求能够有效整合进国家政治,以此保障国家整合力的强劲,合法性的深厚与治理秩序的稳定。无疑,执政党基层组织的这种桥梁作用的发挥正是以其对乡村社会的紧密嵌入为前提的。
表 1:农民分层情况表
表 1:农民分层情况表
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3.新中国成立以来的基层党组织与乡村治理  .......................................... 26
3.1 变革与突破:集体化时期的乡村治理(1949—1978) ............................... 26
3.1.1 土地改革和合作化运动 ................................ 26
3.1.2 人民公社时期 .............................. 27
4.后税费时期乡村治理的困境、生成原因及出路 .................................. 36
4.1 乡村治理困境的表现 .......................................... 36
4.1.1 乡村基层组织弱化 .................................... 36
4.1.2 资源配置和使用效率低下 ......................... 37
5.农村党建示范区的组织嵌入:烟台经验 ................................. 49
5.1 烟台市农村党建示范区的概况 ............................ 49
5.2 农村党建示范区的运作机理 ............................... 50

6.基层党组织引领下的嵌入式治理

6.1 关系嵌入:筑牢乡村治理的群众基础
关系嵌入是以人与人之间的社会交往为基础,以社会资本作为基层党组织与村民建立联结的纽带,降低与原子化村民的对接成本,也为基层党组织的作用发挥营造良好的群众环境,促进基层党组组向家户延伸,增加党组织的渗透深度,推动党组织的乡村整合,取得村民的信任和认可,使党组织内化于乡村之中。而“乡村社会是一个不规则的社会结合体,具有非规整性、现代公共规则缺失和非常规性的特点”1,乡村事务细小琐碎,治理诉求差异大,人际关系纵横交错,一旦处理不当,往往在乡村社会关系网络中衍生出更加复杂的问题。因而,乡村治理不单单是事务性的处理工作,还需要动用情理资源,深入事件背后的关系脉络,解决矛盾纠纷,借助良好的人际关系,达成有效治理。这就决定了现在的一些技术治理方式在应对多数复杂性的乡村事务时将显现出效用边界,乡村治理依然需要非正式的治理手段,需要地方性知识来软化行政权力的刚性行使。的确,技术治理可以完成一些规范性高的事务性工作,但无法成为乡村治理的唯一凭借,由此可见,关系嵌入对于乡村治理是必不可少。此外,由于“国家政权在基层社会的牢固程度并不取决于是否有足够的组织机构,是否有强劲的控制能力和快速的反应速度,而是取决于是否能够长久地获取群众的稳定支持并对其充分信服”2。因而,关系嵌入对厚植党的执政根基而言,其重要性自是不言而喻。
图 3:基层党组织引领的嵌入式治理示意图
图 3:基层党组织引领的嵌入式治理示意图

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7.结论与讨论


回顾乡村治理的历史,党是一个无法回避的重要主角,党凭借其独特的组织属性,以嵌入的方式深度渗透进乡村社会,取得了对基层社会的强大组织力、动员力,确立了党在农村的领导地位,承担着乡村治理的政治责任。以政治支配行政是执政党进行国家治理的重要方式,因而基层党组织嵌入乡村社会属于一种政治性嵌入,这种嵌入方式很好地兼顾了政党意志的传递、实现以及基层社会治理,对于巩固党的政治合法性和维持乡村治理秩序具有重要作用。但是,随着改革开放释放出的巨大社会活力,以及资源、机会的分散,乡村社会逐渐多元化,执政党政治性嵌入下的一元乡村治理模式越来越不适应基层治理实际,政治与行政的内在张力也在影响着基层组织治理功能的发挥,使得基层政权逐渐悬浮于乡村社会之上,造成了严重的乡村治理困境,乡村治理变得低效,从而影响到执政党的政治合法性,触发执政党的“压力点”,引发执政党的嵌入调适。本文通过对执政党基层组织嵌入乡村治理的历史回顾、现状分析、基层实践及嵌入路径的研究,得出以下结论。
结论一:基层党组织通过政治对行政的支配,嵌入乡村治理结构并居于核心位置,而具有核心的领导力;借助党群利益联结纽带,内化于村庄社会,而具有极高的整合力。执政党以层级化的组织网络,保持着乡村内部与外部的联通,国家与乡村社会的互动。具体地,在乡镇层面,基层党组织通过政治责任和治理责任,去政治—行政对立,推动治理重心下沉;在村庄层面,发挥基层党员的带动作用,密切党群关系,对接原子化村民。如此,基层党组织与乡村社会实现了嵌入性的结合,也借此与乡村治理建立关联。
结论二:基层党组织的嵌入机制在实际运作中产生的治理行为,集中表现为政治逻辑和治理逻辑的复杂互动。其中,政治逻辑主要表现为执政党对基层政权合法性的维系和巩固,治理逻辑包括自上而下的行政逻辑和自下而上的参与逻辑,这两种逻辑能否因应治理实际,实现良性互动,将影响乡村治理成效。税费改革后,基层党组织囿于路径依赖,造成政治逻辑脱离治理逻辑,导致乡村治理困境的程度不断加深,制约着乡村主体性的塑造和治理活力的激发。长此以往,政治逻辑可能会因缺少治理的基础而出现新的政治困境,亟需基层党组织对嵌入机制进行适应性的创新。
参考文献(略)