校园突发公共安全事件应急管理探讨——以云南省民办高校为例

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论文字数:34474 论文编号:sb2021092811082438408 日期:2021-10-31 来源:硕博论文网
笔者认为构建政府与社会多元主体治理的格局,是现代社会公共事务管理的必然要求。民办高校校园突发公共安全事件应急管理,不仅要明确政府的主导地位,还要充分发挥高校和社会力量在突发公共安全事件应急管理中的作用,使之成为突发公共安全事件应急管理的多元主体之一,这样既可以有效弥补政府在应对突发公共安全事件中的不足,推动政府公共危机管理水平的提升,还可以强化民办高校的独立法人资格和自主权,重塑民办高校形象。

第一章   理论基础及概念界定

第一节   危机与应急管理
一、危机
危机一词的英文为“crisis”,英文原意的解释为  “危险的根源”。Charles  F. Hermann(1972)指出,危机是在有限时间内面对外部危险或威胁快速做出反应的一种形式;  Rosenthal Uriel(1989)认为,当社会价值或行为架构面临严重威胁且需在极强不确定性背景下作出决策的事件,这就是危机23;Laurence  Barton(1993)认可危机是一种大事件,这种大事件会对社会、组织和人员带来负面的影响,例如组织的信誉、形象等;Lerbinger(1997)从企业的视角出发,指出那些对企业生存和发展存在潜在威胁的事件就是危机;Matthew W. Seeger(1998)分析了危机事件的特征。Seeger 认为,危机事件的特征包括不确定性、高破坏性、不可预知性等。我国的现代汉语中,对危机的解释是指“潜伏的祸害或危险”、“有危险又有机会的事件”。
可以看出,危机既表示一种状态(情形),也代表着一种特定事件,国外学者所提的“危机”概念和国内学者所提的“突发事件”概念可以大致等同,只是表述有所不同。本文所指的危机,就是突然发生的、不可预测的、具有严重危害性质的突发事件。
二、应急管理
应急,是指“对突然发生的,紧急、迫切的事件做出应对和处理”,通过采取特定的措施或处理方式,降低突发事件带来危害的程度。应急管理,是指政府或其他机构、组织,为了把突发事件的危害降低最低而采取的一系列突发事件预防技术、措施手段等活动24。按照《国家突发公共事件总体应急预案》,应急管理侧重强调的是“对特重大事故灾害的危险问题提出的应对机制”。社会危险包括人的危险、物的危险、责任危险等三类25。应急管理的特征,包括目的性、组织性和系统性等,其对象包括突发事件的前期防范、中期准备、处置和后期反馈等过程,其工作内容为“一案三制”26。
图 2.1  调查对象对云南省民办高校校园突发公共安全事件应急管理意识的看法
图 2.1  调查对象对云南省民办高校校园突发公共安全事件应急管理意识的看法
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第二节   校园突发公共事件
一、突发事件
西方学者对“危机”概念的解释(例如 Rosenthal、Barton),以及国际上对突发事件的解释(“突发事件是社会生活中难以预测且危害性较大的公共事件27”),为我们对突发事件的界定提供了很好的借鉴。本文依照现代汉语的解释,认为突发事件,是指突然发生的、并可能会造成严重危害、需要应急处理的事件28;按照《中华人民共和国突发事件应对法》的规定,突发事件包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件,突发事件按其严重程度,可以分为特别重大、重大、较大和一般四级。从突发事件的特征可以看出,突发事件具有突然性、聚众性、破坏性、混乱性和失衡性等特征。
二、突发公共安全事件
如前所述,突发事件主要包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四类。其中,突发公共安全事件是指在社会运行过程中,由于自然灾害、社会运行失灵等因素引发的,可能危及公众安全和正常秩序的突然发生的、危及到社会公共安全与民众生命的紧急事件。突发公共安全事件,主要具有如下几个特征:突发性和难以预见性;不确定性和非常规性;危害性;信息有限性和多渠道传播性;地域性和延伸性29。
二、校园突发公共安全事件
依据突发事件的概念,校园突发事件的概念可以界定为:在校园突然发生的、能不同程度影响高校教学、科研、后勤等的正常秩序,会对校园师生带来生命财产危害、名誉危害等的事件。文中的“校园”,主要特指“高校校园”。高校作为高等教育的场所,高校学生人数众多,学生年轻活泼,思想单纯,具有较高的民主自由意识,因此高校突发事件具有其独特的特征:主体活跃性、诱因多样性、事发突然性、传播扩散性、处置复杂性、危害严重性以及发展不确定性等。
校园突发事件,按其特征可以大概分为四类:公共安全类、自然灾害类、公共卫生类和事故灾难类30。校园突发公共安全事件,就是突然发生在校园的会对师生员工生命健康带来危害的事件,例如校园犯罪案件,校园日常安全事件,校园恐怖袭击事件等。自然灾害类突发事件,是指因自然灾害的突然发生,对学校正常的教学秩序及其师生员工的生命财产安全带来危害的事件,例如地震、洪灾、风暴等。公共卫生类突发事件,是指可能对学校师生的健康带来不良影响的事件,例如食物中毒、病毒传播等等。事故灾难类突发事件,是指可能对高校师生的生命财产安全等带来危害的各类事故引发的事件,例如火灾事故、水灾事故、设施安全事故等。
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第二章  云南省民办高校突发公共安全事件应急管理现状和存在问题

第一节  云南民办高校校园突发公共安全事件应急管理现状
民办高校是指企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民个人利用非国家财政性教育经费,面向社会举办的高等学校及其他教育机构,其办学层次分专科和本科,本文重点以民办本科高校为研究对象。截至 2020 年 11 月,云南民办本科高校共有 9 所,分别是云南师范大学文理学院、云南师范大学商学院、昆明理工大学津桥学院、昆明医科大学海源学院、云南大学滇池学院、云南大学旅游文化学院、云南工商学院、云南艺术学院文华学院、云南经济管理学院。目前,云南民办本科高校的在校生基本都突破了 1 万人,教职工近千人,本科专业涵盖理、工、农、经、文、管、教育、艺术等学科门类。
一、主要管理措施
笔者通过实地调研、访谈交流和问卷调查等方式(访谈提纲和调查问卷附后),对云南 9 所民办高校的校园突发公共安全事件应急管理情况进行了了解。整体而言,云南民办本科高校均按照省委省政府和省教育厅的要求,制定了学校层面的突发事件应急管理预案,以及院(部)层面的突发事件应急管理预案,作为处置突发公共安全事件的指导性文件。应急管理的具体组织实施和运作方面,第一,组织机构方面,基本组建了学校级别的突发公共安全事件应急处置领导小组,由学院主管安全的副院长负责,各二级学院和部门负责人为领导小组成员。当发生突发公共安全事件时,由突发事件应急处置领导小组召开会议,统一决策,领导开展全校的突发事件应急管理工作。第二,日常宣传和检查方面,云南各民办高校成立了安全委员会,由校办、保卫处等部门牵头,各二级学院和部门参加,不定期开展师生安全教育宣传活动,每月一次定期对学校安全进行检查,重点检查学生公寓、食堂、教学楼等区域的安全状况,督促相关单位及时对治安和消防存在的安全隐患进行整改。
二、取得的成效
经过多年的运作实践,云南省民办高校校园突发公共安全事件应急管理取得了一些成效,主要体现在:
第一,校园突发公共安全事件应急管理制度逐步完善,组织领导及处置流程基本合理。学校层面及各二级学院、部门的突发事件应急管理预案的制定,规范了突发公共安全事件应急处置行为,确保了处置程序的科学性和合理性,避免了突发公共安全事件发生时因缺乏制度而导致处置混乱、无章可循等问题。突发事件应急处置领导小组的成立,有助于统一领导、科学决策,为学校处置突发公共安全事件提供了有力指导。
第二,基本形成了校园突发公共安全事件应急处置的联动机制。各校在对突发公共安全事件应急处置时,基本做到了与教育主管部门、卫生、消防、社区等共同处置、共同应对,联动机制基本形成。当学校发生突发事件时,第一时间报告突发事件应急处置领导小组,或者直接拔打 110、120、119 等紧急电话,然后向教育主管部门、社区汇报,联系家长。通过政府各部门、学校、社会和家庭等对突发公共安全事件的联动处置,从政策、信息、人力、技术、资金等方面提供重要保证,最大限度降低突发公共安全事件对高校和社会的危害,维护好师生生命和财产安全。
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第二节  云南省民办高校校园突发公共安全事件应急管理存在的问题分析
近年来,云南省民办高校在政府相关部门的要求和指导下,逐渐完善了校园突发事件应急管理制度,制定了应急预案和实施办法,同时各学校针对自身实际也开展了一些突发事件应急演练活动,总结了一些突发事件应急管理的经验和教训,突发事件应急管理意识和管理能力均有所提高。然而,总体而言,从突发公共安全事件应急管理的角度看,各民办高校在具体的突发安全事件应急管理过程中还存在一些问题。笔者拟在访谈和问卷调查的基础上,结合多年的学生工作实践以及多次参与校园突发事件应急处置的工作经验,深入分析云南省民办高校校园突发公共安全事件应急管理存在的问题。
一、访谈情况分析
为了宏观了解云南省民办高校校园突发公共安全事件应急管理的情况,笔者走访了教育厅和民办高校的部分领导、行政人员、学生工作部门的老师等,深入了解他们对云南省民办高校校园突发公共安全事件应急管理的意见和看法(访谈提纲见附录一)。通过向政府相关主管部门(教育厅等)部分领导的访谈,获得了一些基本信息:政府相关部门领导普遍认为当前政府对云南省民办高校的扶持力度较大,相关扶持政策在不断完善之中;民办高校在突发公共安全事件应急管理过程中发挥了不可忽视的作用,突发公共安全事件的妥善处置离不开各民办高校的支持;民办高校在制度建设、制度执行、人才储备等方面相对较弱,影响了其突发公共安全事件应急管理作用的发挥,在处置中主要还是采取向政府汇报、由政府相关部门处置的办法;政府相关部门领导指出,政府是校园突发公共安全事件应急管理的领导者、组织者,由于机制运转效率等原因,可能会在一定程度上限制民办高校在突发公共安全事件应急管理中发挥作用;提升云南省民办高校的突发公共安全事件应急管理能力,可以从组织结构和制度完善、应急管理人才培育、安全设施设备投入等方面入手。
通过向各民办高校主管副院长、学生处和保卫处主要负责人的访谈,获得如下基本信息:部分领导和同事认为,政府部门在校园突发公共安全事件应急管理中应发挥主要作用,民办高校负责配合和辅助工作;访谈的 9 所民办本科高校,均设置了突发事件应急管理机构,但均没有单独设置公共安全这一类突发事件管理机构,只是侧重公共安全管理;当发生突发公共安全事件时,云南省民办本科高校的做法基本都是首先向教育主管部门汇报情况,内部召开紧急会议部署保护现场、安抚师生等措施,这样的处置模式相对被动,一定影响了突发公共安全事件应急管理的效率;部分民办高校领导和同事认为,当务之急是完善法律法规,加大对民办高校突发事件应急管理的政策扶持和资金扶持力度,健全应急管理制度、加强应急演练等。
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第三章 云南省民办高校突发公共安全事件应急管理存在问题的成因 ........................ 29
第一节 社会因素 ................................ 29
一、治理模式单一 ............................... 29
二、相关法律法规有待完善 ................................. 30
第四章 云南省民办高校校园突发公共安全事件应急管理对策...........36
第一节 加强政府及相关部门的应急指导与监管职能 ................ 36
一、对突发公共安全事件应急处理进行全程指导 ............................. 36
二、加强对民办高校的监督 ............................................... 37
结论 ............................... 48
一、研究总结 .................................................... 48
二、研究局限及展望 ................................... 49

第四章  云南省民办高校校园突发公共安全事件应急管理对策

第一节  加强政府及相关部门的应急指导与监管职能
一、对突发公共安全事件应急处理进行全程指导
第一,政府应进一步发挥其在民办高校校园突发公共安全事件应急管理中的主体作用。地方政府是公共权力的行使者和公共管理服务的提供者,是突发事件应急管理的组织者和指挥者。因此在民办高校突发事件应急管理过程中,地方政府要充分整合和利用各种应急管理资源,做好民办高校校园突发公共安全事件的预防、处置和善后等过程的组织领导工作,明确自身的主导地位;培养大数据思维和多元合作思维,充分利用互联网等手段获取突发事件相关信息,协调政府相关部门、高校、社会组织等在突发公共安全事件处置中的关系,强调团队合作意识和责任承担意识,提高突发事件处置效率;强化民办高校的应急管理意识,做好突发公共安全事件发生及处置完成后的恢复工作,在舆论引导、信息公开等方面引导民办高校维护好学校形象。
第二,组建专家智囊团对民办高校校园突发公共安全事件处置进行全面指导。校园突发公共安全事件发生后,民办高校向教育、公安等相关部门汇报,得到相关部门的协助配合完成突发事件处置,在整个过程中,学校突发公共安全事件的处置缺乏权威指导、缺乏相关建议与意见,基本上突发公共安全事件处置完成也就意味着应急管理工作的终结。政府相关部门由于工作繁忙、编制有限等因素,很少有时间和精力对民办高校的突发公共安全事件应急管理实践进行理论指导,因此可以通过组建专家智囊团的方式,由应急管理专家、学者对民办高校的突发公共安全事件处置进行专业指导。在校园突发公共安全事件处置中,专家智囊团不仅要提供科学的处置思路,提出可行的处置方案,而且还要对处置过程进行实时跟进,避免某个环节出现意外。具体来说,在突发公共安全事件处置的准备环节,专家智囊团应对应急预案、组织机构、应急管理队伍、保障措施等预警系统进行检查,对存在的问题提出整改要求;在突发公共安全事件处置中,要运用专业的应急管理专业知识和经验,发挥辅助决策功能,提出科学的决策咨询意见和行动指导意见;突发事件处置完成后,要对民办高校的突发公共安全事件处置进行评估,提出恢复方案,以及下一步民办高校应改进的应急管理对策。
图 2.2  调查对象对云南省民办高校校园突发公共安全事件应急制度和流程的看法
图 2.2  调查对象对云南省民办高校校园突发公共安全事件应急制度和流程的看法
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结论

一、研究总结
本文以校园突发公共安全事件应急管理为主题,以云南省民办高校为研究对象,在阐释相关理论及概念界定的基础上,通过分析云南省民办高校校园突发公共安全事件应急管理的现状和存在问题,分析了云南省民办高校校园突发公共安全事件应急管理存在问题的原因,提出了云南省民办高校校园突发公共安全事件应急管理的对策。
第一,云南省民办高校校园突发公共安全事件应急管理取得了一些成效,但仍然存在较多问题。云南省民办高校校园突发公共安全事件应急管理取得的成效,主要体现在:突发公共安全事件应急管理制度逐步完善,组织领导及处置流程基本合理;基本形成了突发公共安全事件应急处置的联动机制;突发公共安全事件应急管理的设施设备投入得到重视。云南省民办高校校园突发公共安全事件应急管理存在的问题有:(1)预警阶段的问题,包括应急管理意识不强,应急管理制度和流程不完善,应急预案管理不到位;(2)处置阶段的问题,包括组织体系不完善、综合协调能力弱,应急管理方式单一,应急管理能力不足,信息传播缺乏有效沟通;(3)恢复阶段的问题,包括突发公共安全事件应急管理事后恢复意识不强、恢复能力弱,事后缺乏有效的分析管理。
第二,云南省民办高校校园突发公共安全事件应急管理存在问题的成因,可以从三个方面进行概括。(1)社会因素,包括治理模式单一、相关法律法规有待完善、网络负面影响巨大;(2)学校层面因素,包括民办高校的特殊性,对网络环境的认识不够全面、参与应对经验有限,思想政治工作不到位,学生诉求及反馈渠道狭窄;(3)学生自身因素,包括学习兴趣不足、业余时间分配不合理,以自我为中心、社交能力和抗压能力弱。
第三,云南省民办高校校园突发公共安全事件应急管理的对策,应从政府、高校和学生等方面综合制定。(1)加强政府及相关部门的应急指导与监管职能,包括对学校突发公共安全事件应急处理进行全程指导、加强对民办高校的监督等措施;(2)创新突发公共安全事件应急管理预警机制,包括建立健全突发事件预警体系、建立突发事件信息公开机制、加强突发事件应急管理组织机构与队伍建设等措施;(3)构建学生心理辅导与干预机制,包括建立专业化的心理咨询队伍、系统开展心理健康教育工作、健全大学生心理危机预警体系等措施;(4)构建多元化的突发公共安全事件管理体系,包括发挥社会力量的作用、建立多元主体的突发公共安全事件管理协调机构等措施。
参考文献(略)
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