共享民宿的地方政府监管问题探讨

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论文字数:33566 论文编号:sb2021092911160638443 日期:2021-11-05 来源:硕博论文网
笔者认为对共享民宿的地方政府监管问题研究,不仅是为了当前共享民宿新业态的监管困境提供有效的解决思路,更是对正在出现或未来将要出现的新业态提供可借鉴的治理思路。随着共享经济领域的进一步扩大,共享经济还会给地方政府监管提出更多、更高的要求,这都将对地方政府治理能力建设提出各种新的挑战。

一、共享民宿地方政府监管的一般理论分析

(一)相关概念界定
1.共享民宿的概念界定
(1)共享民宿的涵义
民宿最早出现在英法两国的乡村地区,是在逆城市化的背景下,城市居民为了回归自然,体验乡野生活应运而生的,当地农户为前来观光旅行的游客提供过夜休息的床位和早餐服务,所以民宿在英语语义中也称为“Breakfast and Bed”(B&B)、“Homestay”或“Family Inn”。日本被视为是民宿在亚洲地区的起源地,在日语中民宿被称为“Minshuku”意为利用当地民居等闲置资源,由主人亲自接待,为游客提供体验当地自然、文化与生产生活方式的小型住宿设施。1960年后民宿也开始在我国台湾地区兴起。改革开放后在大陆地区部分旅游资源相对丰富的地方也陆续出现一些由当地居民提供的简单住宿服务,这是大陆地区民宿业最早的形态。随着乡村旅游的进一步发展,各类民宿如雨后春笋般涌现,并且逐渐向城市地区发展。因此,民宿业作为一种非标准型住宿并非是所谓的新兴产业,民宿在我国存在已久。
共享民宿,在一些研究中也被称为共享住宿、在线短租。因为关于共享民宿的概念至今没有一个统一的、权威的界定,在既有研究中“共享民宿”、“共享住宿”以及“在线短租”等概念一直处于混交使用的状况。如国家信息中心分享经济研究中心出台的《中国共享住宿发展报告 2018》中将共享住宿这个专业术语明确为“以互联网平台为依托,整合共享海量、分散的住宿资源,满足多样化住宿需求的经济活动的总合。”[43]而艾瑞咨询所发布的《中国在线短租行业研究报告 2017》中将共享民宿称为在线短租,其将在线短租视为民宿与共享经济相结合的产物,是民宿业在共享经济背景下成长起来的一种新型商业模式,是民宿业的延伸。该报告将在线短租定义为:“主要是通过互联网构建一个双边市场交易平台,将房东和房客都集中到这一平台中,通过降低信息不对称和搜寻成本的不利影响,提高房东与房客的匹配效率,而提供交易平台的企业则从中获取一定数额的中介费用的一种商业模式。”[44]学者姚瑶则在其研究中认为共享民宿比共享住宿的外延更广泛,但其并没有对共享民宿的概念进行明确的说明。
表 1 共享民宿分类
表 1 共享民宿分类
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(二)理论基础
1.市场失灵理论
在人类经济社会发展的历史进程中,资源总是稀缺的,如何实现资源配置效率的最大化一直以来都是人类经济社会发展的核心问题。从原始经济到自然经济再到市场经济的实践中,人们发现市场经济是人类社会发展迄今效率最高和竞争力最强的一种资源配置模式,市场经济同其他经济形式相比,其优势是显而易见的。第一,市场经济中可获取的经济利益对所有市场参与者有着巨大的吸引力,市场参与者的利益驱动和自由竞争合力形成一股强劲的驱动力,这极大地调动生产者的积极性。市场参与者对经济利益的欲望促使其努力改进升级原有的劳动生产技术、迅速调整组织结构、重塑生产流程和升级产品结构,不断促进资源配置效率,达到物尽其用。第二,市场决策具有灵活性。在市场经济的参与者处于一种分散决策结构,可以及时地对市场实际的供需状况做出判断,快速调整生产、消费策略,达到供给和需求的动态平衡,避免资源浪费。第三,市场信息的指向性。价格机制在市场经济中扮演着重要的角色,根据价格的变化,使得消费者及生产者可以了解到市场供需情况的变化,获取相关决策信息,并能充分利用这些信息从而在激烈的竞争中占据优势地位。
虽然市场经济是一种高效的资源配置方式,可以给经济社会发展带来强大的活力。但从基本的哲学原理——辩证法角度来看,市场经济也有着天然的缺陷。第一,市场经济无法实现国民经济结构的动态平衡。市场经济中的经济均衡是建立在市场主体分散决策而完成的一种事后均衡,这便决定了其必然带有一定的盲目性和自发性,其后果便是会造成经济的周期性波动以及国民经济结构的失衡。第二,不加限制的自由竞争必然造成垄断现象的发生。商品的边际生产成本决定商品的市场价格,边际成本越低生产者就越能在市场竞争中占据有利地位,不同的生产成本水平影响生产者在市场竞争中的不同地位,进而使得部分处于有利地位的生产者逐渐占据垄断地位。同时为了进一步扩大优势地位,这些生产者还会通过联合、兼并的手段对市场实现垄断,从而扭曲正常的市场竞争机制。第三,市场机制无法解决经济外部效应。第四,市场机制无法组织和提供公共物品。公共物品的供给成本和使用效果不会因为人数的变化而变化,如国防、外交、公共设施等。这类公共物品一般为投资大、回收成本长的公共工程,且由于公共物品本身存在的非排他、性非竞争性的特征,使得“搭便车”的现象难以避免,市场主体没有意愿也没有能力组织和提供公共物品,人人都希望有其他人来支付公共物品的费用而自己坐享其成,最后导致公共物品供应不足。第五,市场分配机制会造成社会贫富差距拉大。
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二、我国共享民宿发展及地方政府监管的现状

(一)我国共享民宿的发展现状
1.共享民宿的发展历程
共享民宿是在全域旅游和互联网经济的大背景下迅速发展起来的,在共享经济尚未进入大众视野之前,民宿便在许多旅游资源丰富的地区出现了,尤其是在乡村旅游发展得比较好的地区,各种民宿性质的“农家乐”、“渔家乐”“乡村民宿”等就已经成为人们青睐的住宿选择。当共享经济进一步发展,许多传统行业卷入共享经济的浪潮中转身变为新兴业态,从餐饮到出行,从金融到住宿,都依托于共享经济迎来新的发展机遇,共享经济的领域还在不断扩大,诸如医疗、养老、教育等行业正在步入共享经济的大环境中。共享民宿最早是在 2010 年进入我国,因而 2010 年也被称为我国共享民宿元年,根据共享民宿发展的情况可以将其划分为四个阶段。
探索期:2010 年-2012 年这段时间,国内首家共享民宿平台“爱日租”成立,共享民宿开始出现在大众面前。但这个阶段共享民宿平台所提供的房源数量还不是太多、覆盖的城市也很有限,受众群体规模也很小,这主要受限于熟人关系网络和社会信用系统建设进度的影响。大众对于共享经济这类私人关系属性比较强的新事物认可度还不够,所以共享民宿仅在小范围内被人们熟知,共享民宿的行业规模相对比较小。
成长期:2012 年-2014 年这段时间共享民宿行业经历了重新洗牌,许多后来的独角兽平台企业也开始进入市场。如爱日租、游天下等一批早期共享民宿平台企业被淘汰退出市场,小猪短租、蚂蚁短租等平台企业崭露头角,并且获得新一轮的融资,企业业务得以进一步扩大。在经历了两年的市场洗礼之后,大众对于共享民宿的熟悉度逐渐上升。
爆发期:2014 年-2016 年,供给侧改革和共享经济等字眼频繁在这几年的政府工作报告中出现,共享经济向传统行业拓展,许多传统行业获得新的发展活力。共享民宿行业也迎来了发展的爆发期,各个平台开始注重差异化经营,分化出C2C、B2C、N2C 三种不同的经营模式,途家在完成新一轮融资后兼并了蚂蚁短租,并成功收购去哪儿网和携程旅游的民宿业务,共享民宿市场规模进一步增长。
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(二)共享民宿地方政府监管的措施
近年来,共享民宿发展势头迅猛,已经成为我国旅游住宿业创新的重要突破口。随着《旅游法》、《旅馆业治安管理办法》的修订,共享民宿开始被纳入旅馆业的范畴,共享民宿的制度建设愈发完善,标志着共享民宿的地方政府监管开始进入新的阶段。在地方政府监管方面,由于各地共享民宿发展状况不同,监管状况呈现出较强的差异性,包括地方性法律法规的差异性和具体监管行为的差异性。
1.中央政府鼓励支持和地方监管法规相继出台
随着共享经济和全域旅游时代的到来,共享民宿进入发展的快车道,中央政府肯定新业态对经济发展的贡献,鼓励各种共享经济新业态的发展。2015 年 8月国务院办公厅会议上通过的《国务院办公厅关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》提出要继续推动“互联网+旅游”发展,积极推动在线旅游平台企业发展壮大,推动“互联网+旅游”跨产业融合,放宽在线度假租赁等新业态的准入许可和经营许可制度的门槛。同年 11 月国务院办公厅会议又通过了《国务院办公厅关于加快发展生活性服务业促进消费结构升级的指导意见》,提出要积极发展客栈民宿、短租公寓、长租公寓、农家乐等满足广大人民群众消费需求的细分业态。与此同时,在第二年的两会上,共享经济也正式被写入政府工作报告中,共享民宿获得合法经营的身份,是国家支持、鼓励发展的新兴业态。2018 年 9月国务院办公厅印发了《完善促进消费体制机制实施方案(2018-2020 年)》的通知,提到要进一步放宽服务消费领域市场准入,鼓励发展租赁式公寓、民宿客栈等旅游服务。为了进一步规范共享民宿市场的发展由国家发改委、商务部等十部委联合出台的《关于促进绿色消费的指导意见》中指出要积极推动共享经济发展,鼓励、支持个人闲置资源有效利用,有序发展民宿出租等新业态。
表 3:各地出台的地方性共享民宿监管规章和管理办法
表 3:各地出台的地方性共享民宿监管规章和管理办法

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三、共享民宿地方政府监管存在的问题和原因分析 ...................... 39
(一)共享民宿地方政府监管存在的问题.............................39
(二)共享民宿地方政府监管问题产生的主要原因.....................42
四、完善共享民宿地方政府监管的对策建议............................ 49
(一)加快共享民宿监管相关法律制度建设 .......................... 49
(二)提升监管主体的监管能力.....................................50
结论.......................... 55

四、完善共享民宿地方政府监管的对策建议

(一)加快共享民宿监管相关法律制度建设
法律制度创新与市场发展并不是亦步亦趋的,市场发展通常领先于立法,新业态在发展过程中往往无法规避旧制度的羁绊。共享民宿作为一种新业态,存在经营界限模糊,责任主体难以界定等问题。因而需要尽快强化相关法律制度的设计、制定和执行,及时修改与共享民宿市场发展不相适应的部分,制定符合共享民宿市场发展规律的法律、法规、标准和行业规范,增强制度的透明度和提供其实用性,为共享民宿市场提供制度保障。
对于传统业态的监管来说,现有的明确的法律法规能够为地方政府监管部门执法提供依据。但对于共享民宿新业态而言,目前还缺少相关的法律法规可供参考,这也造成了地方政府在执法过程中面临重重困境。2019 年《广东省民宿管理暂行办法》以地方立法的形式为民宿行业监管提供了相关依据,将民宿的行业监管纳入到地方政府监管范畴,这是值得肯定的。但在共享民宿领域,虽然已经经过多年发展,但仍缺乏具有针对性的监管制度。
1.地方政府应填补共享民宿监管的法律制度空白
目前各地对共享民宿的监管大多是以当地出台的相关民宿管理办法、指示、通知等规范性文件为依据,而相关专门适用于共享民宿监管的法律法规还很少。即使有部分行业标准规范的存在,也仅仅是行业协会、研究机构和平台企业出于维护市场秩序而向市场经营主体提出的自律性规范,与权力机关制定的法律还是有本质区别的。行业规范的实际效果取决于共享民宿市场经营主体的态度,行业规范对于部分自愿遵守的经营者而言会起到满意的效果,而对于部分素质低下且法律意识淡薄的经营者而言则无任何实际约束力。这需要地方政府深入了解共享民宿新业态的新特征,通过制定详细的地方性法规或部门规制用以指导相关监管部门的执法行动,来回应共享民宿市场对政府监管的需要,拟订详细的监管原则和具体实施细则,进一步规范监管过程,确保地方政府监管共享民宿有法可依。
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结论


毋庸置疑,以共享民宿为代表的共享经济活动已经成为促进我国经济高质量发展和满足人民对美好生活需求的重要推手之一。无论是在盘活闲置资源抑或是满足人们个性化的住宿需求方面,共享民宿新业态都较传统旅馆业有着明显优势。拥有良好发展前景的同时,也应客观的看待共享民宿在发展过程中取得的成绩和存在的问题,特别是当前由共享民宿引起的经济纠纷及社会问题还存在较高的风险隐患的背景下,更应该认真对待地方政府监管在共享民宿市场中发挥的作用。共享民宿市场的实践结果表明,共享民宿如想获得长期稳健的发展,离不开合理有效的地方政府监管。共享民宿的兴起与繁荣不仅为我国全域旅游市场带来了“创造性的破坏”,同时还在“创造性的破坏”中倒逼地方政府重构原有的监管体系,加快地方政府经济探索适用于共享经济活动规律的新型监管模式。
因此本文以近几年出现在共享民宿地方政府监管领域中的典型案例为研究视角,分析案例中突显地方政府在共享民宿监管中存在的不足,具体表现为地方政府监管主体职能履行不到位、共享民宿监管对象的实际范围有限和现有共享民宿监管内容与市场实际不契合这三方面。根据存在的问题,透过现象看本质,探析导致问题产生的原因。共享民宿监管法律法规不健全、监管主体能力不足、共享民宿监管方式单一落后以及共享民宿监管主体监督机制不完善等是造成问题产生的主要原因。以原因分析为依据,提出要加快共享民宿监管相关法律制度建设,实现地方政府监管共享民宿有法可依;提升监管主体的监管能力;推动共享民宿监管方式与时俱进,实现地方政府对共享民宿监管的有效性;加强对共享民宿监管主体的监督等对策。期望地方政府在既能有效规范共享民宿发展的同时,又不挫伤新业态的创造性,既能满足对共享民宿市场监管的需要,又不降低地方政府监管的质量。
对共享民宿的地方政府监管问题研究,不仅是为了当前共享民宿新业态的监管困境提供有效的解决思路,更是对正在出现或未来将要出现的新业态提供可借鉴的治理思路。随着共享经济领域的进一步扩大,共享经济还会给地方政府监管提出更多、更高的要求,这都将对地方政府治理能力建设提出各种新的挑战。
参考文献(略)


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