河北燕山-太行山连片特困区稳定脱贫风险及其治理策略思考

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论文字数:23655 论文编号:sb2021110113134839385 日期:2021-12-11 来源:硕博论文网
本文是一篇行政管理论文,本论文通过对连片特困区开展实证研究,梳理并识别出影响连片特困区稳定脱贫的几种风险,并对导致风险发生的原因进行了深度分析,对此我们发现与连片特困区的空间特征、脱贫主体和帮扶主体也是密不可分的,因此我们对风险的治理也提出了几点建议:一是要构建风险重点领域保障体系,加大对脱贫主体的医疗、教育、生产经营等方面的保障力度;二是构建稳定脱贫风险预警体系,包括微观信息监测和宏观风险预警,以及“预警+救助+赋能”的风险智能处理模式;三是构建稳定脱贫风险协同治理体系,提升脱贫主体“造血”机能,紧密对接乡村振兴战略以及凝聚社会力量构建多主体共责共担的复合治理模式。

一、稳定脱贫风险治理及理论基础

(一)连片特困区稳定脱贫风险界定及其内涵
1.连片特困区
早在 20 世纪 80 年代,中央政府就划定了努鲁儿虎山地区等 18 个集中连片贫困地区(以下简称“连片特困区”)。并通过实施加强基础设施建设等多项措施对连片特困区开展有针对性的脱贫帮扶。后期在 2010 年 7 月上旬召开的“西部大开发工作会议”上,“连片特困区”概念被正式提出。2011 年 5 月,《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020 年)》将六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇黔桂石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山—太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区、西藏区、四省藏区、新疆南疆三地州这 14 个区域被划定为连片特困区,从此成为我国解决区域性贫困问题的主战场。(见表1)
表 1 1986 年集中连片特困区与 2011 年集中连片特困区
表 1 1986 年集中连片特困区与 2011 年集中连片特困区
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(二)研究理论基础
1.空间贫困理论
空间贫困理论将贫困的发生与地理空间因素联系在一起,主要探讨在地理位置上呈现出的规律性的贫困空间分布,同时关注自然地理条件对贫困的产生背后的根源以及影响程度。在 20 世纪 50 年代,哈李斯和缪尔达尔的研究非常重视贫困与地理环境的关系,他们觉得有一种贫困的成因与地理环境密不可分,这就是空间贫困理论的最初形态。在随后的二十年里,经济全球化、社会变革、气候条件改变对世界产生了深度影响,此时贫困问题开始变得越来越复杂,贫困问题的研究变量也逐渐增多,拓展到了以地理为基础的各项地理资源禀赋综合研究的多维度贫困研究。亚兰和瑞夫林把多种自然禀赋差异集合在空间地理因素之中,他们的研究指出人类社会当中的很多社会化产物,比如经济发展状况、教育水平、卫生医疗条件、社会保障政策等差异,都与空间地理位置禀赋不同存在着深刻的联系。同时,指出由于空间地理禀赋是不易改变的,因此空间贫困是一种极难得到改变的原发性贫困问题,这就是空间贫困理论。
对于本研究来说,如该理论所言,连片特困区曾经的贫困特征与其空间地理位置存在着深刻联系,与一般城市贫困相比存在了四个显著特征(见表 2)。空间贫困理论的核心是提出“空间贫困”这个集合名词来理解贫困与空间地理位置之间的紧密关系。[29]通过空间贫困理论我们认为,空间地理禀赋在短时间内是不容易彻底改变的,因此连片特困区的稳定脱贫风险将会很大程度上受到空间地理禀赋的影响,可能会长期存在。
表 2 空间贫困的基本特征与衡量
表 2 空间贫困的基本特征与衡量

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二、河北省燕山—太行山连片特困区发展现状和调研情况

(一)地区发展现状1.资源环境现状
燕山-太行山连片特困区面积为 9.3 万平方公里,其中包括了河北、山西和内蒙古的 33 个县。其中有 22 个县位于河北省范围内,这也是本论文的主要研究范围。该区域森林覆盖率不到四分之一,但矿藏资源较为丰富,其中也包括很多清洁能源具备开发潜力。但与此同时,由于山区地形复杂,淡水资源匮乏,土壤贫瘠,生态环境较为恶劣,这给矿藏资源开发带来了很大难度,再加上这里自然灾害频发,洪涝、冰雹、虫灾和水土流失等自然灾害不仅影响矿藏开采,保护生态环境急需付出较大人力物力成本,同时也直接导致农业种植的收益不高,且成本巨大。同时,位于河北省的 22 个县的平均有效灌溉面积还不到 2 万公顷,是河北省全省有效灌溉面积平均水平的三分之二。自然灾害的长期存在以及缺少大面积的优良耕种土地,使得这里以农业为主页的农民群体很难仅靠农业劳动提高生活水平,对农业产业的发展也带来了较高的难度。
2.经济发展现状
从 2015-2019 这四年里,该片区位于河北的 22 个县(以下简称“22 县”)的经济发展状况在逐步提高,三大产业均有不同幅度的稳步增长,通过查询各县公布的数据并加以统计计算,我们得出第一产业 22 县平均产值为 24.2 亿元,第二产业 22 县平均产值为 42.5 亿元,第三产业 22 县平均产值为 52.7 亿元,相对于 2015 年分别增长了 26%、44%和 52%。为此我们可以看出,该地区整体发展情况较为良好,尤其是第三产业,增速较快,但仅就产值来说,22 县三大产业的发展水平与河北省平均发展水平相比还有一定差距,其中,2019 年全省第一产业平均产值为每县 35.18 亿元,远高于 22 县的第一产业平均产值;全省第二产业平均产值为每县 69.88 亿元,远高于 22 县第二产业平均产值;全省第三产业平均产值为 97.35 亿元,接近 22 县平均水平的两倍。在产业结构方面,22 县第三产业占比明显偏低,产业结构还需进一步向更合理化的情况发展。在产业增速方面,22 县第一产业增速较慢,且远低于第二、三产业的发展,可以理解为较为贫瘠的自然地理环境对第一产业的发展产生了限制。
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(二)调研方式和数据来源
1.问卷调查
问卷调查的形式主要是针对脱贫主体而设计,目的是基于本文的研究对象即稳定脱贫风险,收集脱贫主体的各类有效相关信息,并加以统计和分析,用于对可能出现的风险进行识别。连片特困区的稳定脱贫情况需要科学合理的设置调研地点及样本量。对于风险的把控又要基于大量的现实数据作为基础,故调研地点选取时充分考虑到各种可能会对结果产生影响的其他因素。既要做到地点选取多样化,又要对每个调研地点进行详细的数据统计。需要大量的人力物力投入,因此,本论文调研情况也借助政府部门力量,与当地帮扶人员取得联系,获得了大量的一线真实数据,对本论文的研究工作起到了决定性的帮助。选取调研地点为保定市易县、涞源县和张家口市张北县、阳原县以及承德市丰宁满族自治县,并根据调研行程和目标的地理位置分布,重点参与了 10 个调研农村,其中保定市易县 4 个、涞源县 2 个、张家口市张北县 2 个、阳原县 1 个、承德市丰宁满族自治县 1 个,共六个出列村和四个非贫困村,问卷调查采用当场填写当场收回的方式,以农村常住居民为主,开展农村已脱贫人口全面普查,记录详细信息,数据真实有效,并通过电话访谈收集了部分外出务工人员和外地学生的相关数据。这样可以获取更全面调研数据,对风险进行更加全面细致的把控,对论文的实证性研究起到了更大的帮助。问卷填写 532 份,其中有效问卷 526 份,其中,出列村共 412 份,非贫困村 114 份,共涉及脱贫户 328 户,一般户 198 户,无贫困户。问卷主要涉及家庭人口情况、劳动力素质、家庭收入来源、健康状况、医疗支出、教育成本、复工受阻等七个主要模块,问卷详细内容将以附件形式附至文章最后。
2.结构化访谈
结构化访谈主要针对帮扶主体而设计,涉及到县级帮扶负责人、乡镇和村级负责人以及部分驻村干部,他们的站位比较宏观,而且亲历亲为深入一线工作,有很多独到的认知和见解,对我们做研究工作大有脾益,笔者在读研期间参与过多个省市的脱贫攻坚第三方评估工作,持续关注脱贫问题,并对稳定脱贫风险问题早有思考,因此在对风险进行经验判断的基础上构成访谈提纲,当然,具体的访谈内容并不完全受限于访谈提纲,通过和他们的详细沟通,了解一线工作者对稳定脱贫风险的认识和理性思考,目的是通过帮扶主体的实际想法和理性思考来验证预先经验判断的风险是否成立,同时获得一些深入性的启发,获得对风险的新的认知,为本文研究提供重要帮助,访谈提纲内容将以附件形式附至文章最后。
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三、河北燕山—太行山连片特困区调研结果分析和稳定脱贫风险识别..............22
(一)基于问卷调查结果分析的连片特困区稳定脱贫风险识别...................22
1.家庭和劳动力人口数......................................22
2.医疗和教育成本........................................23
四、河北省燕山—太行山连片特困区稳定脱贫风险特征评价及原因分析..........28
(一)稳定脱贫风险特征评价............................................28
1.风险具有突发性........................................28
2.风险具有可预见性........................................28
五、河北省燕山-太行山连片特困区稳定脱贫风险治理体系构建对策研究.........33
(一)构建风险重点领域保障体系,增强脱贫主体抵御风险能力...............33
1.完善农村医疗保障机制....................................33
2.加大教育扶贫保障机制......................................34

五、河北省燕山-太行山连片特困区稳定脱贫风险治理体系构建对策研究

(一)构建风险重点领域保障体系,增强脱贫主体抵御风险能力
1.完善农村医疗保障机制
(1)建立医疗保障监管机构和运行机制
我国农村医疗保障制度已经运行多年,而且也在不断的完善,调查表明,监管力度乏力是导致医疗保障制度落地落实的重要因素之一,应对这一问题我们应该认识到:一是要建立专门的管理机构,可以考虑引入第三方评估或监管机构对农村医疗卫生服务实施监督和管理,尽可能做到监管过程有法可依、有章可循且监管透明,同时接受广大社会群众的监督;二是要加大对合作医疗基金的管理力度,这个对于广大农民来说非常关键,也是农村医疗保障制度运行的基础,必须要对其严格管理确保不出任何问题;三是要提高对医疗机构的监管力度,定点医疗在新农合中至关重要,重点监督医疗机构,提升农村医疗机构的服务能力和水平,规范医疗服务行为,确保参合农民能够真正享受到高质量的低价医疗服务。最后是要提倡推行信息化的管理模式,当今社会已经进入信息化时代,各行各业都在积极进行信息化的转型,运用信息化手段和技术,建立信息化的农村医疗管理系统,从根本上提高管理效率,参合者也能够通过信息化的管理系统更好的了解医疗费用的明细、药品价格等,提高农民对参合的信心。
(2)进一步完善现有新型农村合作医疗制度
疾病对家庭经济状况的打击非常致命,已脱贫人口本身家庭经济并不富裕,很多人刚刚脱离贫困,自身基础还比较薄弱。由于突发疾病导致负债现已成为脱贫人口返贫的重要风险之一。而现有的新农合体系当前还没有达到理想状态,在履行社会保障制度托底功能上还存在着上升空间。主要可以通过以下几个方面来阐述:一是报销门槛起点对于脱贫人口来说较高;二是报销比例还有提升空间;三是没有实现全地区及异地即时结算;四是住院医疗费的补偿封顶线标准还存在着较大的提升空间;五是临时医疗救助力度这项作为医保的重要补充需要继续提高并且发挥更大效能。因此,完善农村医疗保障制度还需要在以下几个方面发力;一是城乡医疗保险制度并轨要尽早完成,实现全面落实全地区异地即时结算;
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结语


在脱贫攻坚工作胜利结束以后自觉树立预防和化解返贫风险的意识,并针对存在返贫风险人群实施针对性措施,全方位做好返贫风险控制,迫切需要我们关注高风险人群和高风险领域。本研究以河北省深度贫困的燕山-太行山连片特困区为研究对象,以稳定脱贫风险的识别、防控、评价、预警、治理等为研究内容,在关注现实决策需求的基础上,开展扎实的实证研究并提出有效治理对策,对于稳定脱贫研究具有丰富的实践意义。
本论文通过对连片特困区开展实证研究,梳理并识别出影响连片特困区稳定脱贫的几种风险,并对导致风险发生的原因进行了深度分析,对此我们发现与连片特困区的空间特征、脱贫主体和帮扶主体也是密不可分的,因此我们对风险的治理也提出了几点建议:一是要构建风险重点领域保障体系,加大对脱贫主体的医疗、教育、生产经营等方面的保障力度;二是构建稳定脱贫风险预警体系,包括微观信息监测和宏观风险预警,以及“预警+救助+赋能”的风险智能处理模式;三是构建稳定脱贫风险协同治理体系,提升脱贫主体“造血”机能,紧密对接乡村振兴战略以及凝聚社会力量构建多主体共责共担的复合治理模式。
稳定脱贫风险治理是一项相当艰巨的战略任务,与乡村振兴战略密切配合,对解决当前农村、农业、农民诸多问题具有极高的战略价值,需要更加科学、合理的指挥来协调各项工作。笔者也会继续关注相关政策的制定和实施上来,关注乡村工作和发展,相信在党的领导下,社会各界共同努力,我们一定会实现稳定脱贫长期可持续并早日实现乡村振兴。
参考文献(略)